南海的“犁”与“刀”

李金明

南海的“犁”与“刀”

李金明

美国向来采用的是实用主义外交。它插手南海地区事务对正在进展的南海共同开发带来了恶果。

在南海问题上，我国向来提倡“搁置争议，共同开发”。有人将之比为“犁”，即以资源分享的办法，避免领土争议的逐步升级。而最近我国在南海举行的三大舰队联合作战演习，有人将之比作为“刀”，表明了中国维护国家利益的坚强决心。“犁”在“刀”前，也就是说，当共同开发遭到破坏而无法实行时，我们将采取多种手段并用的坚定选择。

周边国家对南海的曲解

2009年以来，南海周边各争议国乘向联合国大陆架界限委员会提交外大陆架划界案之机，抓紧瓜分中国南海疆界内的岛礁和海域。当年3月10日，菲律宾前总统阿罗约不顾中国的反对，正式签署了第9522号“领海基线法案”， 把中国的黄岩岛和南沙群岛部分岛礁划为菲律宾领土；5月6日，马来西亚与越南联合向联合国大陆架界限委员会，提交了他们各自在南海南部的200海里外大陆架“划界案”； 5月7日，越南又单独提交了在南海中部部分地区的外大陆架“划界案”，几乎把整个南海海域瓜分殆尽。

南海周边国家对中国南海疆域的蚕食并不是近几年才出现的。早在1978年，菲律宾就以其前总统马科斯签署的第1596号总统法令，把南沙群岛的33个岛、礁、沙洲，面积达64976平方海里的海域声称为“菲律宾领土的一部分，并对其实施行政管理”。 他们的理由是：群岛对菲律宾的安全和经济命脉至关重要；菲律宾与这些群岛最邻近；这些群岛在法律上不属于任何国家，是“无主地”，如果有其他国家提出主权要求，这种要求已因放弃而失效。

很显然，这些理由都是站不住脚的。首先，菲律宾不能以安全和经济利益为理由，随便对哪一块领土提出主权要求，即使是菲律宾的确极其需要石油和其他自然资源来维持其经济活动，即使是菲律宾的国家安全遭到某种损害，但是也不能以任何理由把其他国家的领土窃为已有，这是最起码的常识。其次，以邻近为理由提出主权要求的做法，是不能成立的。在国际上类似这种远离本国的大洋区域，或在邻国海岸附近拥有岛屿或群岛的事例很多，而它们从不因地理位置的接近而改变岛屿的归属。第三，南沙群岛自古以来就是中国的领土，并不是“无主地”。至于所谓的“因放弃而失效”，纯属无稽之谈，中国政府向来强调南沙群岛是中国领土的一部分，并无丝毫放弃的表现。

而越南对南沙岛礁提出声称的主要依据是历史上的“占有”，宣扬“越南封建国家是历史上第一个占领、组织、控制和勘探这些群岛者”。然而，早在1954至1975年，越南政府就曾多次公开承认过西沙群岛和南沙群岛是中国的领土。甚至在1960年，越南人民军总司令部出版的一张《世界地图》，图上南沙群岛就标明属于中国领土；1972年，北越测绘局印制的一张地图，图中南沙群岛用中文标识而不是用越南文、英文或法文。这种做法都被解释为承认南沙群岛确实是中国领土。

越南对南海提出领土要求的另一种依据是，作为法国统治越南领土的继承国，也应当继承南沙群岛。但这种说法更是不合理，因为二战后法国并没有拥有南沙群岛，且没有文件证实，法国曾真正与越南做过移交：按照法国的说法，南沙群岛并没有交给后来已准许独立的越南。上述事实进一步削弱了越南的声称，因后来是北越政权接管了南越，而北越承认过中国拥有南沙群岛，且现在的越南政府是继承北越而不是继承南越，故按国际法中“禁止反言”的原则，越南必须坚持它原先的承认。

马来西亚对南沙群岛12个岛礁提出主权声称的主要依据，似乎是说这些岛礁位于马来西亚声称的大陆架之上。但这种说法并不符合国际法与海洋法的规定：按联合国海洋法公约的规定，沿海国对大陆架的权利是勘探和开发其海床和底土的自然资源，而不是拥有大陆架内岛礁的主权。另外，国际法的基本原则是陆地支配海洋，而不是海洋管辖陆地。这就是说，只有某个国家对该岛礁拥有主权，才能对该岛礁周围的海域提出声称，而如果不对该岛礁拥有主权，则不能以该岛礁在其臆测的大陆架之内而提出主权声称。就以南沙群岛的岛礁来说，中国自古以来对该群岛就拥有主权，这种事实使马来西亚不可能将其大陆架扩展到其他国家的领土之上，不管这些岛礁与其海岸的距离是如何靠近。

“搁置争议，共同开发”符合该地区利益

2002年，中国与东盟签署了《南海各方行为宣言》，达成政治互信，各自承诺“搁置争议，共同开发”。为使该宣言得到实施，经中、菲、越三国政府的共同努力，已取得了重要突破。在2005年3月14日，由中国海洋石油公司、菲律宾国家石油公司和越南石油与天然气公司，在马尼拉签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》。

然而，就在三国联合勘探协议顺利进行之际，有些西方学者则开始对之发起攻击。一位美国专栏作者贝里 ·韦恩（Barry Wain）在2008年第1—2期合刊的《远东经济评论》上，发表了一篇题为《马尼拉在南中国海的笨拙表现》（Manila's Bungle in the South China Sea）的文章。挑动说，在三国联合勘探中，菲律宾做出了很大的让步，允许在菲律宾声称而不是中越声称的区域进行勘探。马尼拉是通过自己的行动，对中国声称拥有南中国海大多数岛屿的主权予以法律上的某些承认。

这篇文章的出笼，显然与美国在南海的利益有着密切的联系。美国—东盟商会会长、原美国国务院负责东亚事务副助理秘书马修·戴利（Matthew Daley），在华盛顿召开的第三次国际可再生能源大会上就露骨地说，“菲律宾和中国对海上边界问题的态度，牵涉到石油勘探，它不但直接影响到越南，而且影响到该地区的其他国家。”他同时指出，中国与大石油公司的对话，阻止了他们在该地区勘探天然资源。在他们的挑拨下，菲律宾能源部在2008年3月初总统府召开的一次会议上表示，它已无意推进三国石油公司签署的联合海洋勘探协议的第二阶段，实际上三国联合勘探协议已被废弃。从上述事例不难看出，美国插手南海问题对正在进展的南海共同开发带来了恶果。

近期，美国国务卿希拉里在东盟地区论坛外长会议上发表言论，称南海领土争议事关美国国家利益，声称要推动多边磋商，大谈在南海问题上反对使用武力或以武力相威胁等等。美国已高调介入南海问题，并企图将之推向国际化。

但美国的介入对该地区并非善事，反而会使南海问题进一步复杂化，且可能加剧该地区的矛盾冲突。从历史上看，美国向来采用的是实用主义外交，如冷战时期，巴基斯坦是美国在该地区的忠实盟友。冷战之后，巴基斯坦地位旁落，两国关系渐渐疏远。近年来，美国甚至又不惜伤害巴基斯坦，拉拢印度。对于美国的这种伎俩，南海周边的东南亚国家是清楚的。8月9日，菲律宾外长罗武洛就明确表示，南海谈判应该在东盟与中国之间进行，不需美国或其他任何第三方介入。同日，马来西亚媒体亦发表文章，指出“华盛顿不能太兴高采烈地插手地区事务，这样做只会制造麻烦，而非解决问题”。印尼《雅加达邮报》也发表文章称，南海是和平稳定的海域，不能为讨好美国而破坏与中国的关系，并呼吁政府抵制美国的意图。这些都说明，东南亚国家对美国插手南海问题是有所警惕的。

和则两利，斗则两败

由于南海问题的特殊性，在该地区实行“搁置争议，共同开发”是具有现实、积极意义的。只是在南海这种地理位置特殊、涉及争议的国家多和争议范围广的海域，要实行共同开发的确有相当的难度。具体表现有三个方面：

第一，南海大多数露出水面的岛礁已基本为周边国家所占据，这些国家以《联合国海洋法公约》规定的大陆架和专属经济区为由，擅自将南海海域划为各自的主权声称区，于是造成了各个声称区相互重叠，几乎将南海海域瓜分殆尽。因此，要实行共同开发，把具体的开发区选择在哪里都成了问题，例如上述中、菲、越签订的《三方联合海洋地震协议》就选择在菲律宾的声称区内，结果在一些西方学者的挑动下，使地震调查工作进行到一段时间后，则难以再继续下去。

第二，周边国家在南海海域公开招标开发油气资源已取得较高经济效益。例如越南的原油大多数是在南海和泰国湾近海开采的，仅2004年一年出口的原油就达196亿吨，总价值56.6亿美元，占其国家生产总值的30%。类似如此庞大的国家经济收入，越南是不会轻易放弃而同意实行共同开发的。另如菲律宾国会去年通过的《领海基线法案》，其中的一个原因就包含有借机独占南沙群岛部分岛礁（菲律宾称为“自由群岛”）的资源开发。他们认为，如果联合国支持他们的要求，菲律宾则可单独开发“自由群岛”的资源，包括预计的2000亿桶石油。

第三，南海争议不是简单的资源之争，更重要的是那里的战略地位。越南河内大学法学院一位教授就直率地说：“实际上，主权争议自20世纪初就一直存在，不仅是为了资源，而且是为了南海的战略地位。”夏威夷东西方中心一位研究员亦说道：“人们应该记住，声称者是国家，而不是石油公司，国家必须做长期和多方面的考虑，特别当涉及领土主权时。因此，声称者能否为有限的石油储量而简单地抑制其争端，值得怀疑。”

尽管有上述这些难点，但南海的“搁置争议，共同开发”也并非“一筹莫展”。印尼资深外交官贾拉尔对南海共同开发的实行就持乐观态度，他认为：“南海虽然充满着领土争议问题，但这些将不妨碍他们的合作开发。事实上，如果等到领土问题解决了才进行合作，那合作的可能性将永远不会发生，因领土争议在可预见的将来可能还得不到解决。”

为了更好地在南海实行共同开发，中国除了积极提倡外，有些具体的措施和行动还是要跟上。目前，我国已基本具备开发南海油气资源的技术能力，应选定海域建立共同开发的“示范区”，进行油气勘探与开发，从而大力推进南海的共同开发。

海域划界是一个世界性的难题，它不仅需要有充分的法理准备，而且要有足够的耐心和恒心，国际上的海域划界谈判普遍都经历过相当漫长的过程，其中如澳大利亚和新西兰在塔斯曼海（Tasman Sea）的海域划界谈判、加拿大和美国在波弗特海（Beaufort Sea）的海域划界谈判，都持续讨论了30年。

总之，尽管南海紧张局势目前有所加剧，但南海领土争议问题的解决仍需走合作、谈判，而不是抢占、对抗的途径，因为合作可带来双赢，而对抗则两败俱伤。这一点对经历过15年美越战争蹂躏的越南人民来说，更有亲身的体会。

当前，南海的共同开发之所以进展不大，主要是争议国之间还没有建立起足够的信任，坐下来讨论共同开发问题。对此，该地区国家可以考虑建立一个组织机构，用以协调该地区共同开发的相关问题。而这个组织机构的建立也意味着以外交方式使周边国家的合作制度化下来。

在南海问题上要实现互信，需要中国与东盟的共同努力。相信通过这种努力，一定会使南海紧张局势逐渐缓和，从争议之海转变成为和平、稳定、友谊、合作之海。

李金明 厦门大学教授，南海问题研究专家