“十二五”面临的战略任务、发展环境及政策选择

张军扩

“十二五”面临的战略任务、发展环境及政策选择

张军扩

推进发展方式实质性转变的根本途径，是推进资源价格、社会性规制、社会保障和公共服务、企业制度等重要领域和关键环节的改革。

在人类历史的长河中，不论是在经济发展还是在社会文明程度方面，中国都曾长期处于世界领先地位。根据英国著名经济史学家麦迪森的估计，直到鸦片战争前后，中国经济占全球的份额还在1/3左右。但之后一直下降，辛亥革命前后降到9%左右，新中国成立前后降到4.5%。经济的落伍使得国家和人民遭受了近百年的欺凌和屈辱。赶上世界潮流，实现国家的现代化和中华民族的伟大复兴，成为鸦片战争以来一代又一代仁人志士的梦想和不懈追求。

从国家现代化进程的视野审视“十二五”发展面临的战略任务

从国家现代化历史进程的角度看，我们已经取得的成就突出表现在以下三个方面：

1综合国力显著增强，国际地位空前提高。按照可比价格计算，2009年国内生产总值相当于1978年的近18倍，年均增长率达9.76%，创造了世界经济发展史上的一个奇迹。根据世界银行计算，1978年时中国GDP占全球份额仅为1.8%,日本为11.5%, 美国为27%; 而30年之后，2008年中国增长到7.1%, 仅次于日本(11.5%) 和美国(23.4%), 居世界第三。而如果按购买力评价法 (2005 年国际元)计算, 中国2008年比重升至11.3%，高于日本的6.2%，低于美国的 20.3%，位居第二。

2中国社会的面貌发生了翻天覆地的变化。彻底改变了19世纪中叶鸦片战争以来直到新中国成立之前100多年积贫积弱的局面。中国人民和中华民族从来没有像今天这样对祖国的发展变化感到自豪，对国家的前途充满信心。中国人民的生活已经从温饱不足发展到总体小康，农村贫困人口从改革开放初期的两亿五千多万减少到两千多万。根据2008年《联合国人类发展报告》，2006年，我国人口预期寿命达到72.7岁，高于中等收入国家71.1岁的水平；同年，我国15岁以上人口识字率达到93%，不仅高于世界平均水平12个百分点，也高于中等收入国家平均水平1.6个百分点。

3中国已经初步形成了一条适合国情的、具有自身特点的和独立自主的现代化道路。这条道路是引领我国现代化沿着正确方向继续前进的最重要也是最有力的保障。它不仅能够提供现代化所需要的动力，而且能够保障社会资源的合理配置，兼顾和协调社会各阶层的利益，巩固政治和社会稳定，提高国家应对各种挑战的能力。

在看到我国现代化建设取得巨大历史性成就的同时，也要看到，我国的发展水平总体上依然较低，在诸多方面与发达国家还存在着明显差距，现代化建设依然任重而道远。这些差距从另一个角度说也就是“十二五”及今后一个时期所面临的战略任务。突出表现在以下五个方面：1经济发展水平依然较低。虽然目前我国经济总规模已居世界前列，但人均水平仅为世界平均水平的1/3，不到美、日等发达国家的1/10。这要求“十二五”期间在加快转变经济发展方式的前提下，继续保持经济的持续较快增长。

2我国虽然已经是制造业大国，但还不是制造业强国。根据联合国工业发展组织数据，2009年我国制造业产值占全球的比重达到15.6%，高于日本的15.4%，不及美国的19%，居世界第二；但在创新能力和资源利用效率等方面，我国与发达国家存在明显差距。这要求“十二五”期间必须提高全面创新能力，加快产业结构的优化升级。

3发展不平衡、不协调的问题比较突出。主要表现在区域之间、城乡之间和不同群体之间生活水平及公共服务水平差距较大，既影响社会的和谐稳定，也制约总需求潜力的释放和经济的良性循环。这要求“十二五”期间要加快中西部地区发展，努力增强发展的协调性。

4社会发展相对滞后，人的全面发展与经济发展水平也不相适应。城市化滞后于工业化，社会保障水平偏低，与发达国家存在较大差距。国民的文明素质和道德水准与我国的国际地位还不甚相称。这要求“十二五”期间加强和完善基本公共服务体系，着力提升社会发展水平。

5在环境和生态方面我国与发达国家的差距也很明显。根据达沃斯世界经济论坛等四家国际学术机构联合发布的“环境绩效指数”（EPI），我国在其2008年报告所列出的149个国家（和地区）中排在第105位，而排位在前50名之内的大多数是发达国家。这要求“十二五”期间加大环境治理和保护力度，实现经济社会发展与自然生态的和谐。

随着我国发展阶段和产业水平的提升，将会越来越多地与发达国家正面竞争，遭受其贸易保护主义政策影响的机会也会进一步增多。

“十二五”发展面临的国际国内环境

1世界经济将进入低速增长阶段。总体而言，“十二五”时期是世界经济复苏并逐步发展的阶段，但增长速度难以达到2003—2007 年的水平。预计“十二五”期间，发达国家总体年增长水平将在2%左右，发展中国家的经济年增长率可以保持在5%，全球经济年增长率可以达到3%，低于危机爆发前的水平。

2经济全球化的大趋势不会逆转。尽管保护主义会有所上升，但不会成为主流。这是因为，工业革命以来的世界发展史表明，经济全球化是大势所趋，而保护主义只是短暂的逆流。从长期看，保护主义措施也不符合发达国家自身战略利益。特别是发达国家目前在着力推进的技术创新一旦获得突破，必然会大力开拓发展中国家的市场，特别是新兴市场经济国家的市场。同时也应看到，为应对危机，一些国家，主要是发达国家，迫于国内利益集团压力采取了有悖全球化趋势的保护主义措施；在今后的发展中，也不排除依然有一些国家根据自身狭隘利益会采取以邻为壑的投资和贸易政策。另外，随着我国发展阶段和产业水平的提升，将会越来越多地与发达国家正面竞争，遭受其贸易保护主义政策影响的状况也会进一步增多。

3全球产业转移趋势将进一步延续。从转移内容上看，传统加工制造业持续减少，先进制造业、现代服务业及区域性研发中心等持续增多。从转移方式上看，直接投资方式持续减少，项目外包方式转移不断增加，特别是服务业外包进一步增加；整个产业转移减少，部分生产环节转移和多个国家共同承载成为重要形式。

4全球新一轮技术革命的进程将会进一步加快。这对于我们来讲既隐含着机遇也意味着挑战。一方面，在实现技术赶超及利用新技术加快发展等方面，我国具有市场潜在规模巨大和产业体系比较完整的优势，可以借此在某些技术领域迈入领先行列。但另一方面，在相当长的时期内，发达国家在技术上占优势的局面不仅不会改变，其创新能力甚至会进一步增强，我国与发达国家的差距也有可能进一步拉大。

5应对气候变化的压力将不断增大。尽管科学界对IPCC的研究结论还有争议，但只要社会舆论普遍接受这个结论，只要国际社会尤其是各国的政治家普遍认为它是个问题，就会对我国的发展形成真实的压力。当然，也要看到，减排对我们来讲也不完全是坏事。减排将促进能源及环保领域的技术创新，增强全民的节能减排意识，有利于我们发挥后发优势，转变发展方式，在新技术的基础上实现跨越式发展。

6国内总需求潜力巨大，但有待进一步释放。十二五”及今后更长时期内，我国仍将处于工业化城镇化的快速推进时期和居民消费结构的快速升级时期，巨大的需求潜力能够为我国经济的平稳较快发展提供持续的动力。需要特别指出的是，我国发展的不平衡性，可以使庞大的需求潜力分阶段释放，从而使国内需求对经济增长的拉动作用持续更长时间。问题在于，我国巨大内需潜力的释放，受到一系列制度和结构矛盾的制约。目前，内需相对不足、内需中消费相对不足已经成为两个比较突出的问题，亟待解决。

7传统竞争优势减弱的同时新的优势正在孕育和显现。随着我国经济发展阶段的提升，不仅劳动力、土地、矿产资源等成本相对较低的优势将逐步减弱，而且我国模仿、学习、借鉴国外先进技术和经验的空间越来越小，由后发国家地位所决定的低成本适用技术优势也在逐步减弱。但另一方面值得注意的是，随着高等教育普及率的不断提高，我国劳动力优势又呈现出高素质劳动者数量多、成本相对低的特点，使得我国有可能在技术研发、信息服务等高素质劳动密集型产业的发展方面，形成新的竞争优势。更值得关注的是，在新一轮技术革命蓬勃发展和快速传播的背景下，由我国基本国情和发展阶段所决定，我国在利用高新技术实现跨越式发展方面，也具有比其他国家更加有利的条件。

8化解社会矛盾和维护社会稳定的任务将更加艰巨。“现代化孕育着稳定，而现代化过程则滋生着动乱。”“十一五”期间，随着科学发展观的全面贯彻落实，社会发展受到了更高程度的重视，特别是近年来采取了诸多改善民生的重要举措，使得社会建设步伐加快，社会保障和公共服务水平有所提高，区域差距也趋于缩小。但是，社会发展滞后的问题没有根本解决，城乡、区域发展不平衡、收入和基本保障水平差距大、社会保障体系不完善、利益协调机制不健全等矛盾依然十分突出，由此引发的群体性事件、公共安全事件等，不仅影响社会的和谐稳定，也对经济社会的持续发展形成挑战。

“十二五”政策选择：努力实现发展方式的实质性转变

1978-2008年中国能源生产与消费结构

综合以上对国内外发展环境、机遇和挑战的分析，今后一个时期要保持经济社会的持续平稳较快发展，必须着力解决好以下四个方面的结构性矛盾。一是着力解决好内需潜力巨大与释放受阻的矛盾。关键是进一步扩大内需特别是消费需求。二是着力解决传统竞争优势减弱和新优势形成缓慢的矛盾。关键是促进技术创新和产业结构的优化升级，提升产业中高端竞争力。三是着力解决经济社会之间、城乡之间、区域之间、行业之间等的发展不平衡、不协调问题。促进社会公平，维护社会稳定，实现可持续发展 。四是着力解决经济发展与生态环境不协调的矛盾。关键是建立长效机制，进一步加大节能减排和保护环境力度。 这四个方面的结构性问题可归结于一个主要矛盾，即现行经济发展方式与新阶段全面协调可持续发展新要求不相适应的矛盾。因此，要解决上述四个方面的问题，就必须在转变发展方式上取得实质性进展。但推进发展方式实质性转变的根本途径，是推进资源价格、社会性规制、社会保障和公共服务、企业制度等重要领域和关键环节的改革。因此，科学规划“十二五”发展，要求将“构建支撑科学发展的体制机制，推动发展方式实质性转变”作为“十二五”规划及今后一个时期的主线。围绕这个主线，要重点从以下六个方面采取对策。

1继续保持经济平稳较快发展。“十二五”是我国重要战略机遇期，抓住机遇促进经济平稳较快发展，力争在“十二五”末使我国经济再迈上一个新台阶，既是全面实现更高水平小康社会的要求，也是解决就业等现实问题、保持社会和谐稳定的需要。

2着力创新和提升我国产业的竞争优势。提高全面创新能力，除重视提升原始创新和自主创新能力外，还要重视提升集成创新和引进消化吸收再创新能力。更多地依靠技术进步推动产业结构优化升级，增强高附加价值产业的国际竞争力，提升我国产业在全球制造业产业链上的位置。在广泛应用高新技术改造传统产业的同时，着力培育新的经济增长点，加快发展新能源、节能环保、新材料、新一代信息技术、生物工程等战略新兴产业。积极发展现代服务业，重点加快发展与公共服务、生产性服务相关的服务业。

3以完善社会保障和扩大基本公共服务为重点改善民生。这既是发展的宗旨，也是促进社会和谐稳定及有效扩大内需的需要。要进一步健全以基本养老、基本医疗和最低生活保障制度为重点的社会保障体系，重点解决覆盖不全、碎片化、难接续、水平低等问题。公共服务方面重点是促进义务教育均衡发展、加强职业技能培训、完善住房保障和医疗卫生等。着力促进区域和城乡之间公共服务的均等化。

4促进城镇化健康发展。重点是解决农民工的“半拉子”城市化问题。要通过进一步完善财税体制，增强地方政府吸纳人口的积极性和提供公共服务的能力。同时，要进一步完善土地制度，促进土地节约和城镇合理布局。加快城市规划体制改革，发挥规划的调控作用。

5促进区域协调发展。以大力推进公共服务的城乡和区域一体化为手段，提高城镇化的水平和质量，发挥大城市及东部发达地区集聚人口的作用，提高经济活动聚集与人口聚集的协调性。继续实施区域协调发展总体战略，努力抑制区域发展差距扩大的趋势，引导生产要素跨区域合理流动。积极扶持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区加快发展。

6进一步增大节能减排和生态环保力度。这既是应对国际压力的需要，也是自身发展的需要。虽然难度很大，但别无选择。为此，要制定节能减排和应对气候变化的长期战略、行动纲领和分阶段实施方案，综合运用经济、法律、行政和道德规范等手段，建立完善相关体制机制和责任体系，形成节能减排增效、生态环境保护的长效机制。通过舆论宣传和政策引导等，大力提倡绿色消费，树立可持续消费观。

张军扩 国务院发展研究中心发展战略与区域经济研究部部长