转移支付激励与贫困减少——基于 PS M技术的分析

刘穷志

(武汉大学 经济与管理学院,湖北武汉 430072)

转移支付激励与贫困减少
——基于 PS M技术的分析

刘穷志

(武汉大学 经济与管理学院,湖北武汉 430072)

基于中国转移支付救助贫困的制度背景,构建了 PS M分析模型。运用中国农村家庭住户调查数据,发现,中国转移支付保证了贫困家庭的基本生存条件,但转移支付激励减少了贫困家庭的劳动和投资,家庭总收入也相应减少,从而使贫困家庭难以脱贫致富。文章提出的政策建议是以工代赈,加强转移支付在减少贫困中的有效激励。

转移支付;减贫;PS M

一、引言

中国政府在减贫方面取得了举世瞩目的成就,自 1980年以来,中国的脱贫人口占发展中国家总脱贫人口的 75%[1],显然,这与中国政府财政的扶贫力度是分不开的。从 1980年设立财政扶贫专项资金以来,中央财政安排的扶贫资金由最初每年 5亿元增加到 2005年的 130亿元,25年间中央财政累计安排扶贫资金 1300多亿元[2]。但是,中国减贫工作进展是不平衡的,一方面,中国极端贫困的发生率急剧下降;另一方面,收入不平等程度极大地延缓了减贫进展[3-5]。目前,减贫工作面临新的挑战,从 1978年到 1990年间,贫困人口从2.5亿人降到 8500万,平均每年减少 1000万;但从 1990年到 2000年,即使政府投入加大,中国的贫困人口只从 8500万降低到 3200万,平均每年减少贫困人口 500万,为前 10年的一半;贫困人口的收入相当低,只要发生疾病或自然灾害,就会有大量人口恢复到更加贫困状态;贫困人口不仅农村存在,城市也出现了新的贫困人口[6]。2001-2007年,中央财政累计投入扶贫资金 853亿元,按照官方贫困统计标准,2007年贫困人口总数仍有5700万;按照世界银行标准,贫困人口是 1.35亿[7]。减贫工作呈现出越扶越贫的态势。

政府转移支付不仅没能让穷人脱离贫困,反而使穷人深陷贫困之中,这与转移支付引起的行为反应有关[8]。Emmanuel Skoufias和 Vincenzo di Maro认为,转移支付的减贫效果依赖于转移支付是否激励了人们工作及工作程度;运用墨西哥PROGRESA项目经验数据,他们发现,转移支付对人们劳动没有产生激励,因而也就没有产生较好的减贫效果[9]。但是,Ardington、Case和 Hosegood利用南非的面板数据研究发现,转移支付激励了家庭成员增加工作[10]。Rawlings和 Rubio运用实验和准实验方法研究了拉丁美洲和加勒比国家转移支付对贫困的影响,他们发现,不同条件下的转移支付激励效应不同,难以得出一致性结论[11]。Hoynes和 Schanzenbach研究了转移支付激励贫困的诸方面效应,他们运用 DD技术方法及动态面板家庭调查数据研究了转移支付引起的家庭收入、消费行为及劳动供给变化,其结论与其理论假定基本一致[12]。Ravallion和 Chen考察了中国西南减贫项目对贫困的影响,他们发现,项目引起当地贫困人口增加储蓄,并且对家庭收入的影响超过了对消费的影响,但长期影响不够稳健[13]。Chen、Mu和 Ravallion进一步分析了转移支付对中国贫困的长期影响,他们认为,虽然短期与主要影响是储蓄,但适度的长期消费和增收也是存在的[14]。Ravallion(2008)对反贫困项目的激励绩效评估技术进行了评论性总结[15]。

国内研究转移支付对贫困影响的文献极为少见,都阳和 Park研究了转移支付对城市贫困人口的救助及其效应,并且得出了一些有益的结论[16]。本文拟解决两个问题:(1)评估转移支付激励对于贫困家庭的收入影响;(2)研究产生减贫效果的原因,即转移支付激励引起的家庭经济行为变化,包括劳动供给、投资和消费。为此,我们的研究拟从两方面取得突破:(1)引入倾向值匹配法 (propensity score matching,PS M);(2)运用家庭调查数据。接下来的结构安排是:第二部分是中国财政转移支付减贫制度背景分析及指标数据选取;第三部分是 PS M方法设计;第四部分是实证结果;最后部分是结语。

二、中国转移支付减贫制度背景及指标数据

中国政府转移支付减贫制度是中央和地方政府通过财政拨款,向特定的社会救助对象提供社会援助的制度。1980年,中央财政开始安排专项扶贫资金,标志着转移支付减贫制度正式创立;1999年国务院第 271号令发布的《城市最低生活保障条例》,标志着城市减贫制度进一步完善;2001年 10月,《中国农村扶贫开发纲要 (2001-2010年)》颁布,农村减贫工作全面展开,也标志着我国政府转移支付减贫制度基本形成。考虑到中国贫困主要发生在农村,我们主要考察农村转移支付减贫制度 (由于我们选取的样本为 2006年的数据,因此我们主要考虑 2006年的制度)。

用于农村减贫的转移支付的主要形式及其功能是:(1)支援经济不发达地区发展资金 (发展基金)。主要用于老区和民族地区,以改变农业生产条件,带动地区经济发展,促进群众脱贫致富。它对修建农村道路、桥梁、发展农村文化教育事业、技术培训、防治地方疾病等,也给予扶持。(2)以工代赈资金。主要用于贫困地区基础设施建设,改善群众生产、生活条件和生态环境,重点修建县、乡、村道路 (含桥、涵),建设基本农田,兴建小型、微型农田水利,解决人畜饮水及开展小流域综合治理等;适当用于异地扶贫开发中的移民村基础设施建设。(3)新增财政扶贫资金。重点用于发展种植业、养殖业、科技扶贫 (优良品种的引进、先进实用技术的推广及培训等);适当用于修建乡村道路、桥梁,建设基本农田,兴建农田水利,解决人畜饮水问题,发展农村基础教育、医疗卫生、文化、广播、电视事业。(4)粮食生产直补、良种补贴和农机补贴。为促进粮食生产和农民增收,2004年国家出台了中央一号文件,对种粮农民实施了粮食直补,2006年又在粮食直补基础上实施了对种粮农民的农资综合直补政策。(5)新型农村合作医疗制度建设。2006年新型农村合作医疗试点范围扩大到全国 40%的县 (市、区)。(6)农村低保。2006年全国有 22个省、自治区、直辖市建立和实施了农村低保制度,全国农村低保和农村特困救济支出超过 40亿元。(7)其他救助。财政扶贫资金来源包括中央财政安排的资金和地方配套资金。2006年,中央财政预算安排用于“三农”的支出达到 3397亿元,直接用于改善农村生产生活条件的中央财政预算内基建投资和国债项目资金达 300多亿元,地方政府应按不低于中央财政安排资金额度的 30%落实配套资金。《财政扶贫资金管理办法》(2000年)和《财政扶贫项目管理费管理办法》(2000年)规定了财政扶贫资金分配的依据:(1)贫困人口数,(2)自然条件,(3)基础设施状况,(4)地方财力,(5)贫困地区农民人均纯收入。

反映中国转移支付减贫特征的样本数据官方来源一般是国家统计局所进行的农村与城市住户调查,但是,国家统计局仅公布分组数据,没有公布住户数据。根据作者所掌握的信息,国内主要有三个研究机构搜集整理了微观的家庭住户调查数据库,一是农业部农村经济研究中心的中国农村家庭调查数据库[17],二是中国社会科学院经济研究所的中国家庭收入项目调查数据库[18],三是中国社会科学院人口与劳动经济研究所的城市劳动力调查数据库。这三个数据库均不对外公布。本文使用的数据来自中国健康与营养调查数据库(CHNS)。该调查是由美国北卡罗莱纳大学的卡罗莱纳人口中心、国家营养与食品安全局及中国疾病控制与预防中心联合进行的,这项调查到目前为止分别于 1989、1991、1993、1997、2000、2004和 2006年组织了 7次。尽管其主要目的不是调查居民收入不平等及政府扶贫情况,但其中有一个家庭住户调查数据包,其收入问卷调查中包括了自有住房的房租和实物补贴等收入数据,而这些收入在国家统计局的收入数据中被排除掉了。CHNS数据库中的住户调查数据包不仅包含有住户的收入状况及社会经济环境特征,还包含有辨识农村和城市住户的标记、工作与否标记、消费与否标记、接受求助与否标记等。从本文采用的研究方法来看,这些样本数据特别适合本文的实证分析。本文采用的是最新一次即 2006年的住户截面调查数据①。

基于中国农村减贫制度,考虑是否与转移支付相关,我们筛选变量。考虑有些指标表达的信息相同或相似 (虽然显著相关),我们也作了一些删除 (比如,电视机与冰箱均表示住户的家用电器,我们只选取具有广泛代表意义的黑白电视机和彩色电视机)。在城乡住户数据的筛选方面,与制度分析对应,我们保留了农村住户数据,删除了城市住户数据;对于农村住户数据,我们还删除了不明确 (比如该数据库填写的是 -9、-99、-999或 -9999等)和住户拒绝回答 (无任何数据)的住户数据;考虑到种植业是农业的主体,我们删除了蔬菜水果专业户、饲养专业户、渔业专业户和小手工业、小商业专业户的数据。这样,剩下的各指标均齐整的样本为 2577个。各变量的定义 (以汉语拼音命名的变量为新设变量,其他变量与原住户调查一致)及其数据的描述性统计特征如表 1。

三、研究方法设计

我们现在构建适合转移支付减贫激励分析的倾向分值匹配法 (propensity score matching,PS M),这是一个反事实的绩效评估及行为反应测度方法。

表 1 变量的定义及描述性统计

我们关注的是获得转移支付家庭的平均效应,即 TT=E(G|T=1),与它对应的是未获得转移家庭的平均效应:TU=E(G|T=0),综合平均效应为:

ATE=E(G)=TTPr(T=1)+TUPr(T=0)

相应的条件平均效应分别是:TT(X)=E(G|X,T=1),TU(X)=E(G|X,T=0)和ATE(X)=E(G|X)。X为控制变量的向量,它与 Y的关系表示为:

这里,我们必须保证估计为无偏估计。考虑试验组与控制组平均产出的差分,由 (2)式,我们得到:

这里①:

选择偏差 BTT是在比较获得转移支付的人们的随机样本与没有获得转移支付的人们的随机样本的过程中出现的,有些差分比较中的选择偏差可以通过匹配两组可观察变量的过程而消除。为了发现反事实的比较组,我们必须寻找与试验组获得转移支付前的特征相类似的非转移支付获得者 (组)。可是,存在着许多可用于匹配的潜在特征,我们还必须对它们赋予相应的权重。

倾向分值匹配法 (PS M)的目标就是依据匹配分值选择比较者,分值可以表示为:P(Z)=Pr(T=1|Z)(0

作为一种非参数估计方法,与参数形式的回归方法相比,PS M有其优点:(1)PS M是不需要将转移支付激励与激励结果联系起来的非参数模型,它可以在没有函数形式和误差分布的任意假定下估计平均影响,因而也可以检验潜在的复杂交互效果[26]。(2)在样本使用上,PS M的注意力限制在样本的匹配方面,舍弃不匹配的比较单位;回归方法则使用完全样本。以完全样本 (不匹配)为基础的效应估计相对于匹配样本基础上的估计来说偏差更大,稳健性更差[27]。(3)在控制变量的选择上,在标准的回归方法中,人们在确定结果指标的预测值时优先考虑被认为是结果的外在因素的变量;在 PS M中,人们期望找到获得转移支付的外在变量 (协变量),包括对结果不能很好预测的变量。模拟结果表明,不能很好地预测结果的变量仍然能减少 PS M中的估计偏差。

四、实证结果

与 Dehejia和 Wahba的操作步骤相同[28],我们首先计算试验组与控制组观察值的倾向分值②。依据第三部分设计的研究方法,我们以 j6a为因变量,以与其显著相关的住户社会经济变量为自变量,建立 probit模型。运用第二部分的家庭住户数据,我们估计该模型,可以得到倾向分值。必须保证的是:估计式必须满足平衡特征。表 2为 probit模型的估计结果,倾向分值 (这里报告的是试验组与控制组的倾向分值的分组对比)见图 1。该估计结果满足平衡性特征。

表 2 倾向分值的 Probit估计 (因变量为 j6a)

图 1 倾向分值 (propensity Score)分组(Untreated为控制组,Treated为试验组)对比图

根据试验组与控制组的倾向分值,我们用最近相邻法进行匹配,用以发现试验组与控制组之间的收入差距以及行为差异①。表 3为估计结果。

表 3 获得转移支付家庭的收入变化及行为反应:PS M估计

由表 3,我们发现,(1)从转移支付的目标满足程度来看,转移支付激励贫困家庭增加了日常消费支出,也激励他们增加了教育支出,但使他们减少了农作物消费支出。这样,基本上使他们保持一个基本的生存条件。(2)从获得转移支付家庭的经济行为变化来看,转移支出激励他们减少了劳动支出 (表现为田亩数耕种的减少),也减少了投资支出。也就是说,他们得到转移支付后,仅满足于基本生存需要,并没有激励他们勤奋劳动和投资冲动。(3)从收入变化来看,转移支付带来的是贫困家庭收入的减少。这与第二个发现一致,没有劳动投入和更多的投资支出,当然就减少了总收入。具体来看,家庭农业收入减少了,现金收入也减少了 (可能他们觉得由于有了政府转移支付,再也没有必要通过出租房屋等取得收入来满足基本生存条件了),礼品收入同样减少了 (可能由于有了政府资助与关爱,亲朋好友没有必要再照顾他们了)。不过,补助收入增加 (可能是由于有了转移支付,其他方面也必须“配套”救济),只是这种补助的增加不能阻止总收入的减少。

最后,我们必须检验表 3结论的可靠性②。我们这里报告的是试验组与控制组匹配的平衡性检验,检验结果见表 4。从表 4中我们发现,除试验组和控制组 l100和 t1的偏差分别扩大 37.4%和99.4%外,其他 10个变量匹配的偏差均减少。从总体上看,匹配之前的假 R2远大于匹配之后的假R2,从而平衡性检验获得通过,表 3的结论是可靠的。

表 4 平衡性检验

五、结语

我们在分析中国转移支付减贫制度基础上,构建了倾向分值匹配法,运用 2006年中国微观家庭住户调查数据进行分析,得出了一些重要结论:(1)中国转移支付保证了贫困家庭的基本生存条件。获得转移支付的贫困家庭增加了日常开支和教育支出,但是减少了农产品消费支出,从而满足基本生活需要。(2)中国转移支付使贫困家庭的经济行为发生变化甚至扭曲。获得转移支付的贫困家庭减少了农业劳动支出,还减少了农业投资支出。(3)中国转移支付并没有减少贫困而是使他们更加贫困。相对于没有得到转移支付的“类似”家庭而言,获得转移支付的家庭总收入减少。特别是农业收入减少,现金收入、礼品收入也相应减少。不过,“配套”的补助收入增加,但无法阻止总收入的减少。

为此,我们提出以下简短的政策建议:

(1)加大转移支付力度,提高贫困人口的食品补贴和医疗保障支出,切实保证贫困人口基本生活需要。我国对贫困的救助基本采取差额支付(差额 =救助线 -家庭收入)的方法,这里就存在两个问题:第一,家庭人均收入常常是以“推算收入”,而不是以实际收入为依据而计算得出的,这只是有助于不超出有限的财政预算,但没能反映贫困人口的真实基本生活需要。第二,衡量是否符合救助条件的贫困线,在许多地区设定得太低。这就导致了转移支付不充分,从而基本生活需要的保障受到威胁,贫困人口减少农产品消费支出就是这一问题的例证。因而,必须加大转移支付力度,并且构筑贫困人口的社会安全网。

(2)扶贫政策向教育倾斜,重点开发贫困人口人力资本。一国基础教育普及程度和质量水平是长期贫困减少的重要影响因素,把人力资源的开发作为贫困地区投资的重点来考虑具有重要意义。但是,公共教育支出在中国是累进的,即巨大的支出份额运用到高等教育中,初级教育支出份额较少并且地区间还存在机会不公平。在这种情况下,中国贫困人口增加了教育花费。因此,有必要改革目前基础教育筹资体制,为贫困人口基础教育提供更多资助,最终实现全民免费义务教育。

(3)增加财政农业投资支出,走开发扶贫之路。农业投资支出是减少贫困最重要的手段,理由是:①绝大多数贫困人口的大部分收入来自农业;②农业的增长间接提高了农村地区工资和就业,从而有助于减贫;③农业增长降低城镇居民的食品价格并帮助国民经济增长,同时为城镇地区的减贫作出贡献。为此,财政要增加对贫困地区具有比较优势的资源开发项目的投入,培植和壮大贫困地区的支柱产业,构建优势产业链。财政投入主要应采取贴息、资金配套、奖励、税费减免等形式,引导和带动民间资金投入,克服贫困地区“等、靠、要”的依赖思想,培植贫困地区的“造血”功能。不过,中国财政农业支出占财政总支出的比重呈下降趋势,必须扭转这种局面,走开发扶贫之路。

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(本文责编:黄宁燕)

Transfer Payment and Poverty Reduction

L IU Qiong-zhi
(School of Econom ics and M anagem ent,W uhan University,W uhan430072,China)

As to the China's poverty reduction institution,this paper builds up a PS M model.Bymeans of China's household investigation data,we find that China's transfer payment insure poor household basic living,but twist their behavior.It reduces their labor and investment,and their incomes become less.They are difficult to get rid of poverty and become better off.We propose that government give poverty household anti-poverty projects rather than cash and seek effective incentive to them.

transfer payment;poverty reduction;PS M

F812.4

A

1002-9753(2010)09-0008-08

2010-02-01

2010-05-04

国家自然科学基金项目(70973091)。

刘穷志 (1965-),男,湖北浠水人,武汉大学经济与管理学院教授,博士生导师,财政税务系副主任,研究方向:收入不平等、贫困与财政再分配。