影响我国公共危机事件中政府信息公开效果的因素分析

北京科技大学 马永春

影响我国公共危机事件中政府信息公开效果的因素分析

北京科技大学 马永春

在公共危机事件中，政府面临的是在紧急状态下的一场公共关系的处理。要正确处理危机，正确地处理信息公开和保守秘密的关系，处理保证公民知情权和维护社会稳定的关系，需要了解危机中的各方，并依此来进行有梯度的信息公开。

一、危机事件中各参与主体分析

在危机事件中，参与的主体包括政府、媒体、利益群体、公众和NGO组织。

1. 政府

在公共危机事件的处理中，政府处于核心地位。在我国，中央政府享有最高行政权力，地方政府隶属中央政府，地方权力具有中央授权性。同时地方政府作为一级政府，需要对公众负责，具有促进经济社会发展的职责。

笔者认为，中央政府与地方政府是委托人与代理人的关系，根据公共选择理论，两级政府都遵循理性最大化原则，把各自的效用满足程度作为自己策略选择的依据。而中央政府的利益立足于全国的发展效益的最大化，立足于增强党和国家的合法性和权威性，因此在制定政策、采取措施时会有整体的考虑，因而会在一定程度上与地方利益，尤其是地方政府的利益产生冲突。例如，在三鹿奶粉事件中，中央政府希望通过彻查此案而在全国的食品安全问题上有表明立场，进而在国际上改变中国食品的形象。而地方政府由于需要顾及地方经济社会的发展的最大化，并不愿意扩大这种负面影响，这便出现了地方保护主义。

在公共危机事件出现后，中央政府与地方政府其实是存在很多共同利益的，比如尽快解决问题，平息外界的怒气和指责，维持社会稳定，恢复公众信心等。中央政府没有掌握地方的实际情况，对于外界的公开相关信息的要求，心有余而力不足，主要的措施在于向地方政府施压，并向外界释放一系列的积极公开信息的信号，以换取社会舆论对中央政府的理解。而更多的矛盾集中在地方政府，一方面，地方政府拥有解决问题的意愿，但另一方面，从地方经济发展等实际利益出发，地方政府实际上拥有隐藏部分信息的激励，这与危机事件处理的要求和中央政府的执政意愿是相悖的。

2. 媒体

在危机传播中，大众传媒发挥着不可替代的作用。当突发事件发生时，受众的认知平衡被打破，出现强烈的信息饥渴，时间越短，信息的报偿度越高。近年来大众传媒在危机传播中的地位日益提高，承担了危机预警、危机信息解释和舆论引导作用。

媒体的种类分为传统的以报纸广播电视为主的传统媒体和以因特网为代表的新兴媒体。而这两种媒体在信息公开中拥有不同的作用。新兴媒体具有区别于传统媒体的独特优势，能够在信息传播中发挥重要作用。它空前的强时效性使网络成为“第一时间媒体”，海量的信息资源使网络媒体成为危机发生信息传播的重要力量，从而突破了传统媒体的篇幅限制。而网络媒体以其传播的交互性在危机事件中发挥了特殊而重要的作用。

但是媒体也有其自身的限制。官方媒体出于我国长期执行的“喉舌论”，会潜意识地对信息做出“过滤”，限制所谓负面信息的报道，从而影响信息的客观性；同时若危机发生的根源在于政府的公信力受到动摇，则官方媒体在群众中的可信度也会大大降低。

3. 利益团体

面对危机，某些利益团体可能是直接相关者，如三鹿事件中的三鹿公司，也可能是间接相关者，如SARS中的制药企业，又如2004年印度洋海啸中的旅游业企业。作为利益团体，如果直接涉及到危机中，他们往往会掌握一部分政府与社会无法掌握的信息，而这部分的信息的公开，对危机的解决也是至关重要的。但是这些信息也往往与利益团体的经济效益和企业形象紧紧联系在一起，因此多数情况下利益团体会千方百计阻挠相关信息的发布，甚至向政府施压。而在当前的国际、国内政治、经济形势下，利益团体与政府之间往往存在权力和利益等方面的千丝万缕的联系。因此，政府要求利益团体公布相关信息也成为政治力量与经济力量的博弈。

4. 公众

在公共危机的突发期，一定范围内的个体或群体是受到影响（包括经济侵害、司法不公、自然灾害等）最大的，这时此群体的心理很大程度上要受到社会信息的影响，但是由于这些人没有统一的组织，是一个个分散的个体，所以，在信息上处于弱势的一端。因而在危机爆发期，做好信息公开工作十分重要。而在危机的蔓延期，间接相关者（公众）受到直接相关者的影响，开始在一定程度上成为直接相关者，从而使危机扩散。而这一阶段，因为群体的扩大导致群体异质性的增加，所以导致新的信息需求更加复杂。针对直接利益群体和公众的信息公开，除了保证公民的知情权外，要更多地从社会心理学的角度，有梯度、有层次、步骤地开展。既要克服官僚主义的神秘，又要防止不加区分地全部公开，造成社会动荡。

涉及公共危机的社会心理学主要包括归因、从众和灾害反应。

①归因（attribution）

归因是人类的一种普遍需要，每个人都有一套从其本身经验归纳出来的行为原因与其行为之间的联系的看法和观念。公共危机往往意味着一定数量的利益相关者的失败，在缺乏足够的社会支持信息的情况下，个人容易非理性地将失败归因为政府和社会，从而导致大范围的仇视心理。

②从众（conformity）

个人的观念与行为受到群体的引导或压力，而向与多数人保持一致的方向变化。从众的出现往往伴随着信息的不对称。而要消除或者减少从众现象的出现，必须充分发挥政府信息公开的作用。而为了防止政府的错误或不合时宜的信息对危机的解决产生负作用，政府的信息公开也必须有梯度、有步骤。

③灾害反应

危机的强烈刺激，会引起人们明显的心理与行为反应，人们分化成为两种角色，一种是“定向角色”，另一种是“跟随角色”。前者判断环境，进行定向，后者听从前者的引导，跟随前者的行动。因此，甄别定向角色和跟随角色成为危机处理的重要内容。

灾害事件提高了人们对危机再次发生的主观判断，这进一步加剧了不安全感，因而也导致了社会的不稳定性。主要体现在两个方面：第一，人们相信危机会有可能再次发生，第二，人们相信刚刚发生过的事情在相似的条件下会再次发生。

5. NGO组织

NGO是政府有效的“减压阀”和“稳定器”，还有着不可忽视的精神功能。NGO在中国有两种：一种是自上而下的NGO，具有较长的历史和“半官方”的特色；另一种多由民间人士自发成立。中国NGO主要集中在环保领域、妇女领域、扶贫领域，如北京的“自然之友”、“地球村”、“绿家园志愿者”，天津的“绿色之友”、江苏徐州的“绿色之家”等。它们有的拥有广大的社会动员网络，如半官方的NGO，有的拥有专业技术设备，如汽车之友，有的拥有社会认同。

NGO的主要目的是关心公共事务，在政府提供公共服务的同时，NGO也做了重要的补充。在国际社会中，有很多的例子可以说明，NGO足以影响各国政府的决策，例如1999年WTO西雅图部长级会议、WTO坎昆部长级会议，NGO的影响力从场外延伸到场内，WTO当中对于各国劳工、环保、第三世界发展中国家等等不利的谈判，NGO一直在给予干扰和阻止，可以说对世界贡献良多。就算在一国之内，NGO也常常有决定福利、国家法令、政府资源分配等方面的影响力。

国家具有公共性质，但是有时候会“政府失灵”，不能反映民意，这时候要由NGO代表公民社会的力量来矫正。当今世界很多政府不能完全代表民意，一定要有NGO的参与，才能形成相当的权威性和合法性。市场也会“市场失灵”，也需要公民社会的力量来进行调节。

二、各要素主体在信息公开中的相互关系

在危机事件中，政府、媒体、利益群体、公众和NGO组织等参与主体有各自的利益需求，也会在不同的利益需求下产生不同的行为模式。在五方的相互作用中，因为存在地方利益和整体利益、短期利益和长远利益的存在不同，所以中央政府和地方政府成为矛盾比较集中的焦点。媒体因为公众参与的不同而分为主流媒体（以传统的电视、无线广播等单向传播受政府控制较多的媒介）和新型媒体（网络、手机短信等可互动的无主要权威存在的媒介）如图1所示。

图1 各参与主体在信息公开过程中的博弈图

在相互博弈的过程中，中央政府从长远和整体的利益出发，通常会倾向要求地方危机信息公开，并受到成规模的网络媒体舆论的影响。

地方政府受当地利益团体的影响，更多地看重当地的经济利益，与利益团体有较多联系，同时它直接服务当地各直接利益群体，管理当地媒体，因此他充当了利益的协调人，是最直接的危机信息的管理中枢。

我国采取的是一党执政，多党协商的政治体制，实行中国共产党的统一领导和议行合一的政治原则，这种政治体制虽然在某种程度上存在权力集中，缺乏弹性的问题，但在中国目前的社会经济发展阶段下，应该说还是比较符合当前国情的。政府中绝大部分管理者是党员，应充分利用这种政治优势，规范各级政府行政行为，协调好中央政府与地方政府的利益关系。在危机事件的处理中，虽然这种体制有时会造成信息的垄断和监督的缺位，但在处理公共危机事件时，如果能够充分利用这种政治优势，有效地调配使用各种资源，会大大提高公共危机事件处理的效率。

政府对媒体的主导作用亦不容忽视。随着我国各级政府危机管理水平的不断提高，在遭遇突发性事件后，态度由过去的“堵”而逐渐转变为“疏”，政府认识到了新闻媒体在危机传播管理中的重要作用。当危机爆发时，公众和政府对于危机信息的掌握是不对称的。相关的政府部门掌握着主要的危机信息，公众对于危机的了解却是零散而混乱的，而大众传媒是公众获得全面危机信息的主要渠道。如果政府的信息不能通过大众媒体及时向公众传达，那么，公众会寻求非主流的渠道获得相关的信息，而政府因为没有及时提供足够的信息，将会承担道德风险，政府的信誉将会受到损害。为了解决危机发生时的信息不对称问题，政府必须依靠大众传播媒介迅速、适宜地发布危机的各种信息。一方面，媒体及时向公众提供政府在危机处理中的对策，解释政府行为，凸显政府功能，增进公众认可政府的信心。另一方面，媒体也可以通过与政府的互动，向政府传递了公众社会目前的心理状态，增进政府对民意的敏感度，为政府导航，推动政府的公共行政运作。这样可以充分保证政府、媒体、公众三者之间的良性互动，有利于危机的妥善解决。

在现代信息社会中，大众传媒在塑造公众价值观念、强化公众意识、反应和引导社会舆论等诸多方面发挥着巨大的作用。媒体的社会传播通过影响利益团体的形象、知名度、美誉度而影响着利益团体的经营和发展。另外，互联网的出现更是使得信息传播具有惊人的速度和影响范围，媒体对于利益团体的重要性也达到了前所未有的地步。

从利益团体角度来讲，最直接的目标就是经济效益，而在谋求此目标的过程中，往往侵害了直接利益群体的利益。利益团体往往与媒体有较多的经济利益联系，如广告、有偿新闻等形式，因此利益团体话语权要远远超出一般公众，在社会性危机事件的处理中占据较为主动的地位，也负有更多的责任。同时，现代社会要求利益团体承担社会责任，树立良好形象，所以利益团体也不得不接受政府的领导和NGO在舆论方面的监督。

主流媒体的主要媒介是电视、广播、报刊和部分官方的网络等，属于单向传递信息的媒体。主流媒体在很大程度上受政府引导，尤其在中国，“喉舌论”影响颇为深远。因此主流媒体多与政府立场保持一致。另外，由于利益团体也与主流媒体有经济联系，因此媒体业也倾向维护利益团体的利益。

新型媒体，如网络中的博客、BBS、电子邮件，手机短信等，往往不受政府权威影响，也不容易受到主流媒体控制，信息发布的和成本较低，风险也小，因此为公众提供了一个相互交流、传递信息、寻求帮助的平台。同时，由于它传递速度快，在规模上往往有几何级数的增长，容易形成社会舆论压力，从而引起高级地方政府，甚至中央政府的关注，从而解决问题。NGO也往往依附于信息社会的网络系统，同时由于他们的中立和亲民的立场，更容易受到信任。

国家、市场、公民社会这三者不断地彼此互相影响。公民社会要求国家的公权力下放，释放公众资源给一般大众，同时也向要求介入企业的经营，以迫使企业照顾一般民众等“利害关系人”的利益，不再只照顾股东的利益。在危机过程中，NGO的存在使得政府的道德风险得以分担，企业的经济理性人的负面作用得以限制。NGO的存在使得信息趋向于对称，而在我国，在利用NGO的正面作用的同时，必须警惕国外的反华势力支持的NGO对我国的渗透，在危机中散布谣言，造成破坏。

通过以上分析，我们看到，在危机事件中主要的主体就是地方政府和直接利益群体。地方政府和利益团体可以通过制定政策和控制主流媒体来表达利益，引导舆论，但是直接利益群体的利益表达方式主要集中于新型媒体。中央政府由于接受信息的渠道少，在一定程度上上处于被隔离的状态。而将各方有机的联合起来的主体便是以直接利益群体的利益为代表的新型媒体，以及价值中立的NGO。

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马永春（1970— ），北京科技大学，管庄校区副院长，讲师。主要研究方向：思想政治教育、高校学生管理。