美国容积率激励技术的发展分析及启示

戴 锏,金广君(哈尔滨工业大学深圳研究生院,广东深圳518055)

美国容积率激励技术的发展分析及启示

戴 锏,金广君
(哈尔滨工业大学深圳研究生院,广东深圳518055)

容积率激励是一项用于平衡市场开发与空间资源保护的城市规划实施管理技术,借鉴美国容积率弹性管理技术的先进经验,有助于拓展我国容积率管理改革的思路。按照时间脉络,可将美国容积率激励技术的发展历程划分为三个阶段:探索阶段、融合阶段与计划形成阶段。在此发展过程中容积率激励技术逐渐呈现出系统化与开放化的特征,对我国容积率管理的制度改革具有一定启示意义,包括总体设定下的预留弹性、单一控制中融入多元策略、静态监管结合动态监控。

美国;容积率激励;弹性预留;多元策略;动态监控

一、美国容积率转让技术概述

容积率激励技术是美国在传统区划控制基础上发展出的改良手段,是指在政府公共资金、管理职能、法律权利有限情况下,以容积率作为利益诱因对私人资本进行激发,借助于市场力量完成城市公共空间建设的弹性规划调控技术。容积率激励技术的运作包括两个选择过程(图1):一是政府对激励规则的设定过程,政府根据具体的城市规划目标制定容积率的弹性调整范围、激励方法的运作规则等;二是规划目标的实现过程,私人团体根据政府制定的规划目标与激励规则,选择与本身需求相关的项目进行建设。因而在两个选择过程中,实施的关键在于容积率激励规则的制定,与激励规则相关的容积率弹性调控技术包括四种:容积率红利、容积率转移、容积率转让、容积率储存。

1.容积率红利

容积率红利(Floor A rea Ratio Bonus,FAR Bonus),也称密度红利(Density Bonus),是指政府通过放宽开发地块法定容积率的最高上限值的方式,来吸引开发商提供某些特定的城市公共空间或设施。容积率红利可以进一步理解为,如果公众希望获得更多的城市公共空间,必须通过增加局部地段的开发强度来获得,而获得都市公共空间所带来的综合利益需大于这些额外强度所能引起的外部效应。

图1 容积率激励技术运作示意

2.容积率转移

容积率转移(FloorA rea Ratio Flow),是指在开发地块内只要总容积率保持不变,开发商可以根据自身的开发需求进行设计的调控技术,容积率转移技术可以为所有权人提供更大的设计自主权,可以创造出不同特色的空间形态。这里“转移”的含义在于容积率在空间上位置的改变,转移过程中没有开发容量的变化,也没产权交易的发生。

3.容积率转让

容积率转让(FAR Transfer),是指某些需要保护、限制开发的资源用地上空的容积率转移到鼓励开发地区进行集中开发的技术。容积率转让需要明确容积率限制建设区与可获得额外容积率的高强度开发区,其中限制建设区被称为容积率送出区(Sending A rea);高强度开发地区被称为容积率接收区(Receiving A rea)。由于容积率转让过程涉及到这两个地区所有权人的产权交易,因而在美国,容积率转让也称为开发权转让(TransferofDevelopm entR ight,TDR)。

4.容积率储存

容积率储存则将容积率作为一种特殊的不动产,以“虚拟货币”的方式由政府进行储存,再视开发需求进行统一分配或转让。由于城市开发受到市场条件影响,有时政府虽有容积率的调整需求,但却限于开发市场需求低迷,没有开发商愿意接收容积率激励,美国州及地方政府以建立“容积银行”或“开发权基金”的形式可以暂时将未使用的容积率进行收集,再视市场情况进行分配。这种方式虽然增加了容积率转让的交易机会,但却由于涉及大量个人产权而造成地块零散布置,因此需要在城市或更高层面建立统筹机制,实现容积率的整体调控。

二、美国容积率激励技术的发展历程

容积率激励技术最初产生于20世纪60年代,发展至今已经形成了较为完整的容积率激励技术体系,整个发展过程大致上可划分为三个阶段:技术探索阶段、技术融合阶段、技术体系形成阶段。

1.技术探索阶段(1960—1970)

经历过20世纪初的快速工业化之后,美国各大城市中早已高楼林立,在密度环境下使用空间与创造空间成为一件高度复杂的问题,可能会涉及到征收、侵权、遮挡等法律问题,在这种情况下,容积率红利技术产生,试图利用容积率的经济属性来换取公共活动空间,最早在20世纪50年代末期出现于芝加哥,后来被应用到纽约区划改良条例中,成为通则式的容积率红利规则。此激励性规则在纽约区划条例中推出之后,便很快风靡全美,其他城市在借鉴过程中进行部分修改,发展出多种形式的容积率奖励规划,这一时期的奖励内容主要包括开放空间奖励、特定地区奖励、公共设施奖励等几种形式。

实施开放空间奖励技术的城市中最具代表性的是芝加哥与纽约。1957年,芝加哥市政府在首次将容积率指标与容积率红利技术要求写入区划条例中,并应用于城市中心区的建筑体量控制。芝加哥政府发现,利用容积率指标,可以彻底改变中心区内呆板的建筑面貌,同时利用容积率红利可以为地价超高、容积率已达16的中心区内创造出供公众活动的广场[1]。1961年,纽约市政府在借鉴芝加哥经验基础上,将容积率与容积率红利技术写入区划修订条例中,规定开发商如果能在高密度的商业区或居住区内增加一定比例的开放空间,如前院或侧院加宽(Deep FrontandW ide Side Yard)、建设广场(Plaza)、建设与开敞区域联系的广场(Plaza-connected Open A rea)、建设拱廊(A rcades)、地块划分的特别规定(Special Provisions),即可得到额外建筑面积的奖励,奖励额度为2∶1[2]。纽约的经验迅速推广到全美,一度成为当时最为流行的区划改良技术。但几年后,由于开发商仅是在“僵硬”地完成条例要求,并未真正考虑到公众需求,导致由奖励规则建设出的广场使用率偏低,且零散分布,破坏了购物街的街面延续性,还有些严重地阻断的人行通道。

2.技术融合阶段(1970—1980)

进入20世纪70年代以后,财政赤字、政治的保守化、能源危机等问题出现,使得这一时期美国社会各种问题出现,很多学者出版的书籍都以警示性词语作为标题,例如《美国的城市危机》(The U rban Crisis in Am erican)、《城市之病》(Sick Cities)、《与时间赛跑的城市》(Cities in a w ith Tim e)等[3]。虽然联邦政府于1974年出台了《住宅与社区发展法》(Housing and Comm unity Developm entA ct),通过发放补助金的方式来支持地方政府的公共设施建设,但受到经济危机的影响,补助金被大幅度削减,城市建设从原有大规模的“推倒与铲平”剧烈拆迁方式转向小规模渐进式阶段,建设重点从物质环境更新转向社会与文化的重塑,空间的美学与文化价值受到重视,因而容积率激励技术的应用转向历史文化与环境保护中。这一时期制定了很多创新性的激励规则,最具创新性的为新泽西州的会议法案3192。

新泽西是全美第一个在州层面内推行容积率激励标准授权法的州。20世纪70年代初,新泽西州政府的联合推广服务部(Cooperative Ex-tension Service)与罗杰斯大学的库克学院(RutgersUniversity,Cook College)成立了研究小组,致力于容积率激励制度如何在全州范围内实施的课题,并于1975年出台立法草案——新泽西会议法案3192号——城市开发权法案(The M unicipal Developm entRightAct)。此法案极具创造性,包括:①New Jersey A ssemb ly B ill[S].No.3192,1975.将容积率激励的目标提升到整体空间资源层次,提出实施容积率激励应制定出详细的转移计划(conversion schedu le),设定出保护区(Preservation Zone)与转让区(Transfer Zone)再进行开发权的分派与密度转移;提倡在全州范围内不同行政辖区范围内的政府合作,建立统一的开发权银行。1975年的新泽西州城市开发权法案提出一个纲领性激励计划,这在之前是绝无仅有的,为容积率激励技术在全美各城市的推行奠定了理论基础。

3.技术体系阶段(1980—至今)

从20世纪80年代开始,美国城市管理中“新式联邦主义(New Federalism)”兴起,联邦政府将管理权利与责任回归于州和地方政府,鼓励州与地方政府去承担更多的政策职责的计划,但由于地方政府的资金有限,加上私人开发团体的财产越来越雄厚,城市建设几乎完全由私人团体来承担。私人团体的自由消费属性使空间结构的分散性进一步加强,表现在空间上的不断加强的蔓延趋势。因而美国政府开始逐渐加强对土地利用的干预,逐渐形成增长管理、区域主义、精明增长等规划理念。在这些新型规划理念的引导下,容积率激励技术转变为实现空间可持续开发的政策工具,同时将实施范围拓展到宏观层面。

西雅图的容积率激励技术应用最早在1963年,但效果并不理想。1985年,西雅图政府推出城市中心区规划,对中心区进行重新分区,并降低原有区划的容积率限制,加入容积率激励要求,以实现中心区的复兴。容积率激励规则被设定在七个分区中[4],虽然每个分区中容积率上限不同,但是基本的激励规则相同,可划分为三个部分(图2):A—基础容积率(Base FAR)控制、B—公共设施奖励、及其他奖励或TDR实施(C、D)[5]。基础容积率是在中心区土地使用法令中设定的,具有法定性,不容修改。B、C、D可供开发者自行选择,只要在接收区最大容积率上限要求范围内,容积率红利和转让规则可以同时选择,均可以获得额外的楼地板面积。这些激励规则为开发商在城市中心的建设创造了极大的开发自由,虽然为城市中心区的建设带来活力,但也逐渐招致公众的质疑,最著名的是西雅图的市民选择规划(Citizens A lternative Plan,CAP)。1989—1994年间,选择性规划规定每年新增办公空间不得超过50万平方英尺,1995—1999年间的规定是100万平方英尺[6]。

图2 西雅图市的容积率激励规则

相比较于西雅图市的城市中心区范围,美国新泽西松林地将容积率激励技术的实施范围扩大到区域层面。1978年,新泽西松林地(Pineland)被美国国会确定为第一个国有资源储备区,随后,在联邦政府的授权下,新泽西州政府成立松林地委员会(Pineland Comm ission),其管辖权包括七个郡及其他53个市镇。1979年,委员会出台“松林地保护法案(Pineland Preservation A ct)”,提出覆盖60个辖区的“松林地开发信用计划(Pineland Developm entCredit Program)”[7]。在此计划中,将松林地分为九个管理区(表1),其中保护区、农业生产区、特殊农业生产区为设置为容积率“送出区”,共计39.71万英亩,区域增长区为容积率的“接收区”,共7.72万英亩。两区之间使用“松林地开发信用(Pineland Developm entC red it)”实现容积率的流通。开发信用的数量与生态资源的敏感度相关,如在保护区(Preservation A rea D istrict),高地资源区中每39英亩等于一个开发信用,湿地资源区每39英亩只能兑换0.2个开发信用,而未开发权矿区则为每39英亩兑换两个开发信用。而委员会规定容积率转让率为一份开发权(一份开发权等于一个住宅开发单元)可等于1/4个开发信用,也就是说在送出区如转让一个开发信用,在接收区可建设四个开发单元的住宅。截至2009年,通过PDC计划的实施,送出区共分派了1726年PDC,而在接收区共接收了10 834个开发单元,使至少1.4万英亩的生态资源用地与1.8万英亩的农田得到永久性的保护。

表1 新泽西松林地用地分类及TDR功能区设置[7]

三、现行容积率激励计划的主要特征

1.空间目标层级化

经过多年发展,容积率激励技术应用的空间范围不断扩大,空间类型也不断丰富,形成层级化的空间设计目标。按照空间的实施范围,可划分为宏观、中观、微观三个层级,容积率激励计划在这三个空间层次中所设定实现的空间建设目标不同(表2)。在微观层面,容积率激励应用范围在单一地块或街区之内的几个地块之间,容积率的送出区与接收区以私人业主的开发地块为基本单位,因而最终的激励目标主要在于满足不同地块之间私有业主的利益平衡,包括对私有业主的容积奖励来换取地块内的公共设施增加,或是对私有业主的利益补偿来换取开放空间的预留。

表2 容积率激励计划的目标分级

在中观层面,容积率激励的范围扩大到城市范围内的几个街区之间,如丹佛市在1982年设定的跨越93个街区的中央商务区(区划代号B -5区)与跨15个街区的南部中心区(区划代号B-7区)为激励区。容积率激励的主要目的在于实现城市特定区内空间特色的塑造,如旧工业区、旧居住区的更新、历史文化区复兴等。在宏观层面,容积率激励计划的实施范围扩大到城乡之间、城市与城市之间的区域层面,容积率的送出区与接收区跨越几个行政辖区,激励目标以定位于空间资源的整体开发与保护,通过宏观层面的综合调控,实现零散空间的整合、受到开发威胁的生态资源将原有零散分布的空间进行整合,原有集中的空间进行优化。

2.激励手段综合化

在容积率激励技术体系之下,容积率红利、容积率转移、容积率转让、容积率储存四种激励技术各有分工,应用过程中也各有利弊。容积率红利是激励技术体系中的基本手段,可以为技术的应用创造出市场需求,实现公共空间的建筑,但是实施过程中奖励或补偿的量却难以掌握。容积率转移在开发地块容积率一定前提下可以创造出多样化的空间形态,但是在不涉及产权前提下难以扩大化。容积率转让通过所有权人之间的开发权交易,实现不同开发需求地段的利益平衡,但涉及到市场交易,对市场的开发需求难以掌握。容积率储存有利于政府从宏观上统筹与分配空间资源,但却需要政府在先期投入大量的公共资金作为调控成本。因而美国各地方政府在制定容积率激励计划过程中,根据所设定的规划目标的差异,对四种技术的应用进行综合选择,使容积率可以在不同的空间层面流通,达到空间资源优化配置的目的。例如,在美国马里兰州的Charles郡制定的容积率激励计划中,在区划法的用地分区基础上,对不同性质的用地,分别设置了不同类型的容积率激励技术(表3)。

表3 Charles郡区划中实施的容积率激励技术[8]

3.管理制度法治化

美国的政府相关部门对容积率激励计划的管理是通过“规划+法律”双重控制体系来实现的。在规划层面,各地方政府借助于科学软件评估地区建设需求、人口发展密度、公共设施水平等,根据评估结果拟定容积率激励计划的主要内容;在法律层面,将综合规划制定的主体内容转化为标准化的开发条例,作为开发商的实施依据。如旧金山市在城市中心区规划(San Francisco’sDow ntown Plan)中规定出历史保护的容积率激励计划,但需要修改中心区划条例(p lanning code)才能实现[9];加利福尼亚州与内达华州之间的太浩湖环境保护计划通过太浩湖的区域规划来规定内容,但通过太浩湖区域规划法(Tahoe Regional Planning Agency Code)来实施。在这个刚柔并济的双重控制体系之下,规划控制是开发依据,是地方经济、环境、社会发展在空间上做出的综合表达;法规控制是行动纲领,是将动态的规划政策进行固化与标准化的过程。在容积率激励计划的实施管理中,两者分工不同,规划通过起到导向性作用,制定容积率激励计划的主要内容;而一旦容积率激励计划被通过区划立法之后,所有相关规定将被法定化,违反区法则被视为违法。容积率激励技术的本质是运用市场机制来完成规划对公共空间建设的干预,因而借助于市场力量更需要严格的法律制度作为保障。

四、对我国容积率管理的启示

1.总体设定与弹性预留

我国规划管理体系中对容积率的控制是基于宏观与微观两个层面,但如果做到“控而不死,变而不乱”[10],则可以借鉴美国容积率激励技术的实施经验,即宏观层面上的总量控制,微观层面的弹性引导。

在宏观层面,容积率管理注重开发总量的把握,遵循微观城市经济学中的区位与地租理论,“是一种确保土地价值得到充分实现和公共设施得到有效利用的制度。”[11]通常的理论模型是建立在一系列假设基础上的静态模型,在单一中心的城市,容积率的分布呈现出空间递减规律,随中心的距离增大而减小。但是城市发展是动态的,城市中的开发建设也需要及时更新,因此对于基本的开发总量应进行适当放宽,为市场预留一定的修正与发挥的空间,才能更适合于指导微观层面的利益调控。

到微观层面,容积率的编制是在控规及法定图则中实现的。为了更好地指导地块开发,减少外部性影响,协调利益冲突,容积率的管理原则应更加注重市场应变能力设置,增加微观地块控制基础上的弹性协商。近几年来,北京市提出了“街区控规”概念即是一种活络管理的尝试。主要内容是以一个街区开发控制单元,只要保证平均容积率不变,街区内各个地块中的局部容积率可以互借,以适应开发中的“不确定性与突发事件”。

2.单一控制融入多元策略

市场经济成熟的标志之一是政府的角色转变,从全职型政府逐渐转变为有限型政府,政府不再是建设者,无须对城市建设大包大揽,应更多地借助于市场的力量,使政府具有更多的市场应变能力。彼得斯认为这种能力并不是指政府以固定的方式应变,而是指政府及其机构有能力根据环境变化制定相应的政策[12]。因而在容积率管理中,单一的控制方式显然已经不能有效地引导市场开发,需要融入更为多元的操作手段。

容积率控制方法的改革,我国很多城市都在尝试,如早在1992年,《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》中就提出了“受让方在符合规划设计条件外为公众提供公共使用空间或设施的,经城市规划行政主管部门批准后,可给予适当提高容积率的补偿”的构想[13];2003年上海市规定了在中心城内提供一定开放空间的,可适当增加容积率,但不得超过核定建筑面积的20%[14];2003年深圳市提出“已出让的土地……因道路及其他配套设施建设而被占用了部分用地面积的地块,图则应考虑该地块的容积率补偿”[15];这些创新构想对容积率管理改革有一定的推动作用,但仍缺少详细流程与实施办法,实用性不强。我国可以借鉴美国的实施经验,根据具体的开发情况实施容积率激励技术。例如,在深圳市城市更新过程中,针对先期改造的25个城中村中容积率高居不下的问题,可以借鉴容积率转让原理,将城中村改造与其他地区开发捆绑,两者共同平衡容积率,转移矛盾、平衡利益,创造双赢局面;同时,在设计控制中还应加入惩罚手段,在某些地点开发地段,当开发商有违规行为时,应酌情降低容积率,或与某些公共设施建设结合,用以平衡容积率奖励的开发量。

3.静态监管结合动态监控

市场中的容积率理想值取决于两方面内容:一是总开发量,容积率越大,建设面积越大,获得越多;二是消费者的需求,一般情况下,容积率越高,环境质量降低,消费者的需求降低。开发商需要两相权衡,寻求能够获得最大利润的容积率。但外部性影响通常会降低开发商所能获取的容积率最佳值,因此,在缺少监督与监管的情况下,很容易使容积率违法案件不断上演,因此容积率管理中强大的监督体系需要快速建立起来。2009年4月住房和城乡建设部、监察部先后联合下发了《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》、《关于对房地产开发中违规变更规划、调整容积率问题开展专项治理的通知》,要求严查房地产开发中用地性质变更、调整容积率问题,遏制房地产领域腐败问题,各地方城市与都纷纷下发了具体的容积率超标管理规定,提出具体的整治措施。这些是容积率监督体系的基础,属于静态监管方法。在此基础上,还应注重动态监控方法的融入。动态监控主要指的是借助于公众的力量与高科技手段对容积率管理进行适时监督。只有借助公众的力量,才能最终达到城市规划的最终目标,也是我国政治体制改革进程中的一部分[16]。政府可以将控规成果在网上进行公示,由网民自愿参与监督,将政府管理内容透明化;同时可以通过一些现代化的科技手段,如GIS、Google Earth等方法实现定期的卫星监测与实地调查,对违法建设情况进行整治。

五、结 语

改革开放前,我国延用苏联的规划管理模式,使用“建筑密度”来代表城市建设容量。房地产开发兴起后,容积率继承了建筑密度的技术属性,但由于经济体制的改变,容积率执行的却是“利益指标”任务。在这种情况下,容积率管理中出现部分问题是在所难免的。正如仇保兴指出:“在市场经济条件下,城乡规划管理工作面对着比以往更加错综复杂的局面。”纵观美国的容积率激励技术的发展过程,是在不断改正问题与修正制度中完成的。目前,我国正面对着一个全新的发展时期,城市从二维功能划分走向三维空间设计,虽然现阶段我国的容积率管理存在部分问题,但相信在不久的将来,我国的容积率管理也必然逐渐走向科学化、多元化、规范化。

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Developm en t Ana lysisand Its Insp ira tions from Am er ican FAR Incen tive Technology

DA IJian,JIN Guang-jun
(Shenzhen Graduate Schoo l,Harbin Institute of Techno logy,Shenzhen 518055,China)

FAR incen tive is them anagem ent techno logy of u rban p lanning im p lem en tation,which is used to balance the m arketdevelopm entand space resou rcesp reservation.D raw ing lessons from Am erican’s develop ing experiencesof FAR flexible techno logies,itw illhelp usexpand the reform thinkingway about FARm anagem ent in China.The developm entp rocessofA-m erican FAR incentive technologies can be divided into three periods:the exp loring period,them ergence period and the p rogram period.In this course,the system aticaland open techno logiesbring en lightenm entsof FAR control system reform in China.It is concluded that theoverall regu lationm ust reserve the flexibility,the unitary contro lmode should bem ergedw ithm u lti -strategy,and the static intendance cou ld be com binedw ith dynam icmonitoring.

Am erican;far incen tive;flexib le reservation;m ulti-strategy;dynam icmonito ring

X32

A

1009-1971(2010)04-0076-07

[责任编辑 张大勇]

2010-04-30

戴锏(1980-),女,辽宁鞍山人,博士研究生,从事城市设计研究;金广君(1960-),男,黑龙江伊春人,常务副院长,教授,博士生导师,中国城市规划学会理事,从事城市设计研究。