重点旅游地区自然灾害风险管理框架研究

叶欣梁,温家洪,丁培毅

(1.上海师范大学旅游学院,上海200234;2.上海工程技术大学管理学院,上海201620;3.澳大利亚昆士兰大学旅游学院,布里斯班4305)

重点旅游地区自然灾害风险管理框架研究

叶欣梁1,2,温家洪1,丁培毅3

(1.上海师范大学旅游学院,上海200234;2.上海工程技术大学管理学院,上海201620;3.澳大利亚昆士兰大学旅游学院,布里斯班4305)

首先介绍近年来国内外旅游目的地面临的各类安全问题,阐述了旅游地自然灾害风险管理的相关概念以及和应急管理的区别,探讨建立重点旅游地区自然灾害风险管理框架的方法和内容。通过自然灾害分析、区域脆弱性分析和旅游地的暴露分析,就未来固定时间段内该目的地可能造成的潜在损失进行计算。为了将潜在损失控制在能够接受的范围内,由当地政府协同旅游管理部门与利益相关各方共同探讨降低灾害风险的工程手段和技术手段,并且核算为此所需要的投入,在潜在损失和投入之中进行决策,提出该旅游地区的区域发展目标和政策。该风险管理框架是从游客、当地政府、旅游经营企业、当地居民四方利益相关者之间合作参与旅游风险管理出发,提出四位一体的旅游地区自然灾害风险管理框架,希望为我国重点旅游地区确立自然灾害风险管理范式和旅游可持续发展提供理论依据。

旅游地;自然灾害;风险管理框架

0 引言

近年来,旅游目的地的各类灾难事件数量呈快速上升的势头[1],造成的各类损失触目惊心。2009年11月25日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,讨论并原则通过《关于加快发展旅游业的意见》,在意见中提到“完善旅游安全提示预警制度,重点旅游地区要建立旅游专业气象、地质灾害、生态环境等监测和预报预警系统。防止重大突发疫情通过旅行途径扩散。推动建立旅游紧急救援体系,完善应急处置机制,健全出境游客紧急救助机制,增强应急处置能力”。

国外有些学者[2-3]认为旅游目的地的环境变化本质上就是经历各种危机的过程。纵观全世界各类不同的灾难事件,可以发现,当地政府和经营企业面对灾难的发生大多无准备,少数的旅游预警来自国际组织和客源地。尽管大多数当地政府在灾难发生后能够组织积极有效的救援,但是还有部分政府救援不力甚至刻意隐瞒,对于旅游地区的相关研究也往往集中在灾难发生的响应与恢复上,针对灾害风险和预警的研究还相当缺乏[4]。

目前,影响旅游目的地的灾难事件大致可以分为四大类:一是自然灾害事件,如2004年底的印度洋海啸、2008年汶川地震;二是各类事故灾难,如2008年中国游客在美国遭遇的车祸;三是公共卫生事件,2004年的SARS和前段时间蔓延北美的“猪流感”等;四是社会安全事件,诸多旅游目的地的动荡政局和各类恐怖事件严重影响了旅游业的发展。

由于过去旅游安全的工作重点是危机管理,强调危机的处置和灾后的救济与恢复,轻视灾前的预防和准备,即重救轻防。因此,社会总是从一个灾害走向另一个灾害,很少降低灾害风险[5]。实践证明,灾难发生时即便是有效的响应和救援,面对的仍是一个无法挽回的损失或灾难事件,也同样造成大量的伤亡和损失。降低伤亡,减少损失,需要从防范开始,寻找导致灾难的各类因素并且尽量消除掉,这就是风险管理[6]。2005年联合国世界减灾会议在日本兵库县举行,通过了《兵库宣言》和《兵库行动框架》。《兵库行动框架》为2005年至2015年全球减灾工作确立了战略目标和行动重点[7],提出了国际灾害管理的趋势是加强风险管理,把工作重点从应急管理转向风险管理。重点旅游地区灾难管理的首要工作就是要基于最新技术进行自然灾害风险因素的评估,建立风险管理框架,实施有效的风险管理。

目前,在国际多学科多领域开展的风险研究中,除了强调重大灾难系统的内在机制、风险评估模型、GIS在自然灾害和重大公共事件风险模型中的应用研究外,越来越关注从社会、经济、人文行为角度,对人类自身接受风险水平开展综合研究,重点逐渐转向与人类经济社会相对应的安全建设研究,把风险分析与相对应风险管理体系相联系[8]。

1 文献回顾

以往的旅游安全类研究分为旅游灾害系统理论研究和旅游产业的灾害分析两大类。有学者从旅游灾害的系统进行了分析,界定了旅游灾难的概念,讨论了一般意义上旅游目的地的灾害管理框架和管理策略,为各类旅游灾害的研究搭建了平台[9-14]。在旅游产业灾害研究中,尽管大的灾难和极端事件对于旅游业的破坏是惊人的,但是由于灾难的突发性和动力机制的模糊性,所以主要集中在旅游业危机管理上。这类研究以企业经营者和当地政府为对象,针对在发生危机时和发生以后,从管理和营销的角度,探讨应对方案和恢复方法[13,15-17]。到了20世纪90年代,旅游地灾害风险研究才进入国外学者的视野,1995年6月,联合国国际旅游组织在瑞典召开了旅游安全和风险国际研讨会(Talk At The Top:International Conference on Tourism Security and Risk)[18-19],其后有学者初步提出了旅游危机研究应该从应急提前到计划和管理旅游地风险的管理措施方面[12,20]。

类似的情况在中国也是一样,我国学者对于旅游地安全的研究也主要集中在旅游灾害系统研究[21-24]以及旅游业危机管理[25-28]、应急管理[29-32]、灾后救援及恢复上[33-40]。对于旅游风险管理研究刚刚起步且零星分散,袁红[41]做过西南地区旅游地灾害风险管理研究,席建超等[42](2007)以国内10条重点探险旅游线路为例对旅游地安全风险评估模式进行研究。赵怀琼[43](2006)提出了旅游安全风险系统的研究。旅游灾害的管理框架有部分学者进行了研究[27-28],但主要也是集中在应急管理框架上。2008年四川汶川地震后给西南地区旅游业带来重创,旅游地的风险管理研究真正被重视[37-38],有学者[44-49]提出建立旅游地风险管理的体系和把风险管理纳入旅游新规划中去。可见,对旅游目的地灾害风险的研究还是个崭新的研究领域,该领域的深入研究将极大推动我国旅游产业的可持续发展。

2 对相关概念的界定

2.1 旅游地区灾害风险

旅游地区指的是旅游目的地和中转地,人们对于某件事情存在风险的理解主要包括3个方面,即在给定时间内有可能发生什么样的事件、发生的可能性有多大、会产生什么样的后果。例如,根据历史经验、统计方法分析或根据获得的知识和直觉,某地近期(给定时期内)有发生地震的风险,包括3个方面的理解,地震的强度,不同强度下发生的概率以及不同强度下发生地震后给当地生命财产造成的损失。所以,风险是指由潜在的灾害事件或极端事件造成的负面影响或损失,它可由两个基本要素来定义:负面后果及其发生的可能性。对某类灾害风险的描述须从事件场景、发生概率或可能性以及造成的负面后果3个方面进行描述,可表达为

式中:Si为风险场景;Pi为场景发生的概率;Ci为损失或导致的负面后果;N为事件场景集。

2.2 旅游目的地风险评估

这是一种确认风险性质和范围的方法,即通过分析潜在导致旅游地区致灾因子和评价现存景区的脆弱条件,以及它们结合时可能对暴露的人员、财产、服务设施、生计,以及它们依存的环境造成的损害。

风险评估涵盖对致灾因子的特点进行研究,包括它们的位置、强度、发生频率和概率;分析暴露程度和脆弱性,包括现实社会、健康、经济和环境的各个方面;评价应对潜在危害场景时能力的效果,不论能力是常用的,还是备用的。这些活动有时被称为风险分析过程。

2.3 灾害风险管理与应急管理

作为减灾降损的重大战略,风险管理和应急管理是相互联系但又有截然区别的两种思路。旅游地区灾害风险管理是根据风险评估和对法律、政治、社会、经济等综合考虑所采取的一种风险控制措施,其目的是规避降低风险、减轻灾害影响。风险管理包括风险识别、风险分析、组织管理与资源调配等。风险管理寻求找出导致灾害的根源,降低灾害对人类和经济财产造成的损失。旅游地区的应急管理面对的是一个无法挽回的损失或灾难事件,只能通过努力减少损失或者’终止损失事件的蔓延,而无法在成本不用加的情况下使状态恢复到损失之前。

在实践中,管理灾害风险比管理灾害表现出更多不同的挑战。在灾害发生的情况下,损失是显而易见的,而且所需做的也很清楚。而导致灾害的风险因素是非常隐蔽的——利益相关各方往往都不了解这些风险因素(图1)。

图1 灾害管理概念示意图[1]Fig.1 Concept of disaster control

所以,风险管理是应急管理的强大动力和重要基础,它是一种更主动、更积极、更前沿的管理手段,是一项具有基础性、超前性、综合性的基础工作[50]。除了在管理的方法、依据和决策等方面灾害危机管理和灾害风险管理存在着本质差异外,在管理过程上也存在着明显的差异,灾害危机管理集中于灾害临近或已发生时的管理,而灾害风险管理则贯穿于灾害发生发展的全过程,倡导灾前的准备,并要使之纳入疏缓、准备、回应、恢复四大循环进程中[51]。

2.4 旅游地自然灾害风险管理

旅游地自然灾害风险管理,就是管理主体识别可能导致当地发生灾难的各种危害事件,如台风、暴雨等,分析其发生的频率、强度,预估旅游目的地系统的承受能力,情景模拟发生的后果和影响,进行损失分析。在此基础上,根据游客、当地政府、旅游经营企业、当地居民四方预先的可接受风险目标,对为降低灾害风险的工程和技术手段的投入资金进行计算,对降低风险所采用的不同措施和方法的结果进行成本效益计算,在各种措施中提出最符合的政策和政策组合,继而对风险进行有效处理,使可能的损失和潜在的影响降到最低[52]。

3 构建旅游地自然灾害风险管理框架

我国目前重点旅游地区的灾害管理工作由地方管理部门和旅游相关机构共同负责或分别管辖,以灾害防治为主,主要集中在灾害的应急管理上,还没有系统的风险管理的工作方法和流程。本文通过建立重点旅游地区自然灾害风险管理框架,提供适合旅游地的工作思路、评估方法和管理手段,为全国各地的重点旅游景区和主要旅游城市提供普适的灾害风险管理的规范和工作流程,使当地政府能够直接了解潜在灾害的损失情况和现实的投入费用,供当地政府和旅游管理部门决策(图3)。

3.1 风险分析

风险管理必须以灾害风险分析为基础和依据,即确认哪里最可能遭受灾害,谁或者什么将会暴露在灾害中,哪些脆弱地区将会导致财产受到破坏和损失。通过风险分析理清导致灾害的原因,理解以及降低灾害风险是当今国际灾害研究的前沿与热点[54]。

区域自然灾害风险管理过程的核心是风险分析,其内部主要关系如图2所示。进行这一分析需建立灾害、旅游区域暴露和区域脆弱性模型,然后与各灾种的损失计算方法和风险方程联合运用。

图2 灾害风险管理内部主要关系[53]Fig.2 Relationship between major activity elements

风险分析中的区域脆弱性部分涉及到建立各灾种的旅游区域暴露模型和各类暴露物体和相关旅游资源价值的计算方法。暴露模型中包括建立区域暴露物及其内部财产价值或评估价值、风险人口(当地居民与游客)、财产类型及其抗灾性能数据库。损失计算方法则给出灾害强度与具体类型暴露物体损失之间的关系。其他一些损失,如伤亡、内部财产损失、失业和无家可归等,也都与可能的暴露物体破坏程度有关。

利用损失计算方法及灾害、暴露和脆弱性模型进行风险分析,则可得到未来给定时间段暴露物体及其内部财产可能的年经济损失值。除了大流域的洪水外,这些数值是以旅游景区为单位表示的,风险分析得到的定量灾害影响包括:(1)暴露物体经济损失(暴露物体损失); (2)暴露物体内部财产的经济损失(内部财产损失); (3)以运输费用计的由于旅游景区得不到或不能通过正常渠道得到货物和服务而造成的经济损失(给养损失); (4)职工失去维持家计的工资(收入损失);(5)由于旅游景区破坏而造成的失业(失业);(6)住房破坏造成无家可归的时间(无家可归);(7)因灾游客和当地居民死亡人数(死亡)。

3.2 技术分析

技术分析将帮助旅游地区对各灾种及相应的减灾措施做分门别类的深入研究,提出具体的工程措施和技术手段。我国景区常见的自然灾害包括洪水、泥石流、滑坡、地震、台风等,但不同旅游区域面临的自然灾害各不相同,不同旅游区域应该针对自身实际,对威胁本地的自然灾害提出减少暴露物体损失的主要工程措施和管理措施。一般认为,这些措施有七大类:为降低灾害发生的可能性和保护风险区免遭破坏的工程和其他技术措施;加固和保护暴露物体的结构性措施;减少灾害威胁、提升暴露物体脆弱性等场地处理措施;辨识或避开风险区的方法;灾害预警预报及避难系统;灾区的恢复、救援和灾民安置系统;减灾措施选择及运用的信息处理和决策支持系统。

图3 旅游地区自然灾害风险管理框架概略示意图Fig.3 Framework of natural disaster risk management i n touris m destination

3.3 费用分析

这一分析主要为得到两方面的数据:计算对某类暴露物体应有的特定减灾技术的直接费用;对某类新建筑在整个旅游区域范围内推行特定的减灾技术的费用/损失关系。因此,费用分析分三步进行:暴露物体损失估计;费用/损失比评估;减灾措施的费用可行性验证。

暴露物体费用估计。对特定类型的暴露物体进行实地调查,以确定为保证安全、在新建各类设施上应用减轻台风、内涝和洪水等灾害损失的技术所增加费用的相应比例和绝对值。以此可以粗略估算出对应于各等级结构标准的绝对费用和相对费用增加值。

费用/损失比评估。利用第一步的结果,可以建立起数值模拟,估算在未来给定时间段内的新设施上使用几项结构加固技术的总费用。运用该模型,还可以求出减轻对台风、内涝和地震等灾害的措施在未来特定年份的可能费用/减灾比。由此可以定出采用特定的减灾技术。这些措施如强制建筑物达到一定抗震级别,将洪泛区建筑物抬高几米等等。

减灾措施的费用可行性验证。利用数值计算的结果和其他有关数据确定各种减灾措施在不同利率下的年偿还费用。这些计算结果可以被用于确定费用可行的减灾措施和各种灾害管理计划与政策的效益。

3.4 社会问题分析

由于对潜在灾害和损失的认识不同,政府、当地企业、游客和当地居民往往会对减灾政策有不同的看法,从而引发一定社会问题。例如,为了保证各类旅游设施的安全,政府可能会要求经营企业在建设时采用较贵的设施和材料,这往往引发了企业的不满,继而将费用转嫁到游客身上,引发游客的不满等。这一步主要是确定哪些可能构成社会问题的情况。分析中利用了风险分析和费用分析所得到的数据,将不同区域的总损失转换成了人均损失及其他类似的形式。同时收集了其他一些公认的已构成社会问题的现象的总费用和人均费用作为风险参照。进一步还设法确定各类决策者和利益相关者对灾害损失所持的不同价值观。

3.5 政策分析

这一阶段侧重于认识并考察过去及现行的主要灾害管理政策;确定制约灾害管理政策制订的社会政治和法律因素;确定并阐述解决每一可能社会问题的各类政策。在技术应用政策中,主要强调建筑规范;旅游开发中土地利用准则与规章;其他既定的法规政策;土地分类政策;投资政策;社会分配与再分配政策;灾害研究、宣传及教育政策。同时,对影响各级政府制订公共政策能力的制约因素进行了评价。

结合以上风险管理决策过程,在我国重点旅游地区建立自然灾害风险管理框架,该模型框架包括风险评估和风险管理两大块内容,具体又可以分为建立工作框架、风险识别、风险分析、风险评价和风险处理5个工作步骤。在每个步骤中又有具体的诸项工作(图3)。

4 结论

建立科学的自然灾害风险管理框架,有效地实施风险管理,将有助于旅游区域的可持续发展。综上可知,在重要旅游地区建立灾害风险管理框架,运用风险管理手段,可以得到以下成果。(1)未来给定时间段内,如2010—2020年某旅游景区因自然灾害的年可能损失; (2)通过计算得出减轻灾害损失的合理对策;(3)确定减灾所需要费用,尤其是年度投入;(4)确定可能产生的社会问题及减灾政策涉及的各个方面;(5)认识并评价过去及现有的减灾政策、机构体系及管理政策;(6)识别评价与制定政策有关的社会、技术、行政、政治、法律和经济等各方而的制约因素;(7)提出并评价适用于解决未来一段时期内有关灾害问题的政策方案。

目前,有关国际组织及各国学者对旅游目的地的灾害研究已经越来越重视,各类不同的减灾降险措施都在研讨和实施中,如印度洋沿岸国家在国际气象组织的帮助下开始建立海啸预警系统,将可以有效提前预警,保护滨海游客的安全[55]。对保证旅游目的地的安全需要一个新的思路和系统的工作,这就是灾害风险管理。在目的地建立有效的风险管理机构、进行风险立法、实施风险管理是从根本上降低灾害风险、减少伤亡的途径。

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An Integrated Framework for D isaster RiskManagement of Key Tourism Destination

Ye Xinliang1,2,Wen Jiahong1,Ding Peiyi3
(1.Shanghai Institute of Tourism,Shanghai N o rm al University,Shanghai 200234,China;2.Institute of M anagem ent,Shanghai University of Engineering Science,Shanghai 201620,China;3.School of Tourism,University of Queensland,B risbane4305,Australia)

It has been proved by the practice that effective emergencymanagement after a disaster still causes an irreparable loss.The paper explores the difference between risk management and emergency management in tourist destination based on the introduction of theory and practice of disaster riskmanagement in touris m destination in China and abroad.Then the paper studies the method and content of establishing an framework of disaster risk management in some key tourism destination.This framework,mainly from the aspect of cooperation of tourists,local governments,tourism operating enterprises and local residents to participate in touris m risk management,puts for ward a four-in-one tourism risk management framework model of tourists,local governments,touris m operating enterprises and local residents and offers theoretical basis for for mulating the disaster risk management paradigm in tourist destination and the sustainable developmentmode of touris m.

touris m destination;natural disaster;risk management framework

book=123,ebook=135

F127.41

:A

:1003-2363(2010)05-0068-06

2010-01-05;

:2010-07-08

国家自然科学基金重点项目(40730526);上海市科委创新项目(08240514000);上海工程技术大学青年发展基金项目(2008XY23)

叶欣梁(1979-),男,浙江宁波人,讲师,博士研究生,主要从事区域可持续旅游与环境管理研究,(E-mail)yexinliang @yexinliang.com.cn。