明确各方责任 确保运营安全——《上海市大型游乐设施运营安全管理办法》解读

封春荣

一、《办法》立法必要性

大型游乐设施在运营使用过程中具有惊险、刺激等特点，受到广大游客特别是年轻游客的喜爱。但是，由于大型游乐设施运行速度快、运行高度高、结构复杂等因素，容易产生事故隐患，运营安全风险很大，一旦发生事故，将直接损害到人民群众的人身和财产安全。

上世纪九十年代起，我国开始加强对大型游乐设施的监督管理，先后制定有《游艺机和游乐设施安全监督管理规定》、《游乐园管理规定》、《特种设备质量监督与安全监察规定》等部门规章。2003年3月，国务院以第373号令颁布了《特种设备安全监察条例》（以下简称《条例》），正式将大型游乐设施纳入特种设备进行安全监察管理。本市根据《条例》等规定，加强了对大型游乐设施的安全监察，使本市大型游乐设施运营安全总体处于受控状态。

近年来，本市大型游乐设施运营业快速发展，呈现出数量大、品种多、结构更为复杂、运行惊险刺激大等特点，流动式运营（嘉年华）、主题公园等运营方式越来越多，迪斯尼乐园有望落户本市，一些个体工商户也参与其中。大型游乐设施运营业的发展对安全管理提出了更高的要求，现有法规规章已经不能满足本市对大型游乐设施安全管理的要求，有的已经废止。为了适应大型游乐设施运营业的发展，保证广大游客的人身安全，进一步加强大型游乐设施运营安全管理，有必要根据《条例》等规定，在总结本市多年来安全管理经验的基础上制定《办法》，以进一步细化和落实运营单位安全责任，完善运营安全管理制度。

二、《办法》适用范围

目前，本市投入运营的大型游乐设施已达333台（套），分布于66家公园和游乐场所等，绝大部分是由外省市生产或者国外进口。根据对大型游乐设施大量事故的分析，绝对大部分事故都是由于运营单位主体责任不落实，违章指挥、违规操作等原因造成的，运营安全是大型游乐设施安全的主要方面。为了使立法更具针对性，《办法》的制定围绕大型游乐设施的设置和人员管理、安全运营管理、检验检测、监督管理等进行，适用于大型游乐设施运营的安全管理。

鉴于个体工商户、或者其他单位也在从事大型游乐设施运营活动，《办法》规定以大型游乐设施开展经营性运营活动的个体工商户或者其他单位也是运营单位主体，应当依法从事运营活动，并对运营安全承担责任，解决了实际监管中无法可依的现象。

此外，本市还有相当一部分对公众开放的非经营性大型游乐设施，同样存在着事故隐患和运营安全风险。由于《条例》仅适用于经营性活动的大型游乐设施，《办法》第三十九条规定对公众开放的非经营性大型游乐设施的运营安全管理，参照本办法执行。因此，相关运营单位也应当参照《办法》的规定落实安全责任，加强对大型游乐设施的安全管理。

三、《办法》的主要内容

《办法》共八章四十条，围绕运营使用各环节的特点和要求，主要规范以下十方面内容。

（一）明确了质量监督部门及相关部门的管理职责

为了进一步明确政府及相关部门的管理职责，《办法》针对目前大型游乐设施设置和运营多样化的实际，建立了齐抓共管的安全管理体制。区县人民政府应当督促本行政区域内大型游乐设施的安全监督管理工作，协调解决相关重大问题；市和区县质量监督部门负责本行政区域内大型游乐设施运营安全的监督管理；安全生产、绿化市容、旅游、体育等行政管理部门在各自职责范围内协同实施本办法。

《办法》还从四个方面强化了质量监督部门的监管责任：

一是细化了安全检查和巡查制度。质量监督部门应当对运营单位定期进行安全检查，经常性地组织开展现场巡查，在节假日前和旅游旺季到来前增加巡查次数。检查和巡查要作记录，并由检查和巡查人员签字后保存备查。《办法》对安全检查和现场巡查的内容作了具体规定。

二是强化了监管措施。对运营单位违反安全管理规定的行为或者大型游乐设施存在事故隐患的，质量监督部门可以根据实际情况作出暂停使用、停止使用或者需要进一步技术鉴定的决定，直至依法责令停产停业整顿。对有证据表明不符合安全技术规范要求或者存在严重事故隐患的大型游乐设施，可以依法采取查封或者扣押措施，提高了监管执行力。

三是确立了信息公布制度。要求质量监督部门应当会同相关部门每年向社会公布一次本市大型游乐设施安全状况，内容包括大型游乐设施数量、种类以及事故情况、原因分析、防范对策等。

四是强化了监管部门对运营单位安全管理的指导。要求质量监督部门制定大型游乐设施安全管理制度大纲的示范文本，并向社会公布；对运营单位开展的安全管理人员、操作人员和维修保养人员安全教育和培训进行指导和监督；对流动式大型游乐设施运营活动进行指导和监督；对运营单位应急预案的编制和演练进行指导等。

（二）明确了推行安全责任保险制度

开展特种设备责任保险，发挥保险在突发事件预防、处置和恢复重建等方面的作用，是保护公民人身权和财产权不受侵害、维护社会和谐稳定的重要手段，是落实企业主体责任、提高企业风险管理意识和风险抵御能力的重要举措。《条例》鼓励实行特种设备责任保险制度。日前，本市开展了特种设备责任保险的课题研究和实践探讨。为此，《办法》结合本市实际，明确规定本市推行大型游乐设施安全责任保险制度，鼓励运营单位投保相关安全责任险，以提高运营单位的安全管理水平和事故赔付能力。

（三）落实了设置大型游乐设施的安全责任

设置大型游乐设施包括采购、安装、检验、登记等环节，是运营安全的重要方面，《办法》补充和强化了运营单位在设置大型游乐设施各环节的安全责任。

一是查验相关资料。运营单位在购买或者租赁大型游乐设施时，应当查验制造许可证、设计文件鉴定报告、产品使用说明书等相关资料，以确保设施是有资质的企业依法制造的。如果是已登记使用过的设施，还应当查验安全技术档案和质量监督部门出具的特种设备注册登记证明。

二是选择有资格安装单位。运营单位安装大型游乐设施的，应当选择具有相应安装资格的单位进行安装。

三是申请监督检验。运营单位要凭安装单位出具的自检合格报告向特种设备检验检测机构申请监督检验，取得安全检验合格标志后，方可投入使用。

四是使用前注册登记。运营单位应当在大型游乐设施投入使用前，持相关资料向质量监督部门申请注册登记。

（四）强化了流动式运营活动的监管措施

近年来，本市经常出现大型游乐设施流动式运营活动，典型的是“嘉年华”。由于大型游乐设施拆装搬迁多、运营使用频率高、作业人员流动大等原因，安全风险更大。为此，《办法》对流动式运营活动的管理提出了特别要求，规定活动承办单位应当在活动举办前60日，将活动名称、时间、地点、主要内容、运营单位、负责人以及大型游乐设施名称、数量等情况书面告知区县质量监督部门。质量监督部门应当对流动式运营活动的安全管理进行指导，督促运营单位申请监督检验、设备登记和开展人员培训，并在运营过程中加强现场监督检查。

（五）细化了作业人员的职责

作业人员是大型游乐设施运营安全的直接保障。明确作业人员的职责，对于落实安全责任具有重要意义。《办法》规定运营单位应当配备以下三类作业人员，并履行相应职责：一是安全管理机构或者专职安全管理人员，主要负责本单位运营安全的内部监督；二是设施操作人员，负责本单位每一台设施的安全操作；三是维修保养人员，负责本单位设施的日常检查、维修、保养等。以上三类人员，都应当依法取得相应的特种设备作业人员资格。《办法》同时全面细化了各类作业人员的职责。

《办法》还规定运营单位应当对作业人员定期进行安全教育和培训，保证其具备与岗位职责相适应的技术能力和安全作业知识。相关培训记录，应当至少保存3年备查。

（六）强化了安全运营管理要求

运营单位是大型游乐设施运营安全的第一责任人，《办法》从五方面强化了运营单位的安全管理要求。

一是建立和执行安全管理制度。鉴于一些运营单位制定的制度不全、内容不完整、执行不力等情况，《办法》规定安全管理制度应当包括岗位责任制度、安全检查制度、安全操作规程、维修保养制度、培训考核制度等。同时要求市质量监督部门制定大型游乐设施安全管理制度大纲的示范文本，并向社会公布。

二是建立应急处置机制。为提高应急处置能力，迅速有效地控制事故，减少人员伤亡和财产损失，《办法》要求运营单位应当编制至少包括事故预警预防措施、应急处置程序、应急技术措施等六方面内容的应急预案，报区县质量监督部门备案，并适时组织应急预案演练，提高应急救援的技术水平和熟练程度。

三是规定了现场安全防护措施。运营单位应当根据运行区域周围具体情况，设置隔离护栏或者采取其他隔离措施、安全防护网、人行通道和安全疏散通道，夜间运营的要设置充足的照明。运营单位应当根据大型游乐设施的运行特点，在醒目位置设置安全注意事项和警示标志，标明乘坐大型游乐设施的禁忌病症、乘客身高年龄等限制、由成年人陪同乘坐的要求、禁止乘客进入的区域等。

四是明确了全面检查和保养的责任。大型游乐设施因经受可能影响其安全技术性能的火灾、水淹、雷击、大风等自然灾害、以及发生事故等原因停止使用，或者自行停止使用1年以上的，运营单位应当进行全面检查和保养，确认正常后方可继续使用。

五是明确了转让、出租、委托经营等相关各方的责任。在用的大型游乐设施因转让、出租、委托经营等导致实际运营单位发生变动的，新的运营单位应当办理注册登记变更手续。未办理变更手续的，原运营单位不得移交使用；发生安全责任事故的，仍由原运营使用单位承担安全责任。

（七）建立了安全评价制度

由于本市大型游乐设施发展较早，运营5年以上的设施约占总量的50%，10年以上的约占总量的20%，有的已经达到了设计使用年限，其中一些由于设计、制造上的保证还能继续使用。《办法》在《条例》规定的报废制度基础上，结合实际，建立了安全评价制度，规定运营单位对超过设计使用年限的大型游乐设施，需要继续使用的，应当委托具备大型游乐设施相应制造资格的单位进行安全评价，确定继续使用的条件和期限，并报质量监督部门备案。该制度解决了超过设计使用年限的设施继续使用有一定风险，但又不宜强制报废的监管难题。为确保评估的准确，《办法》规定安全评价单位应当对其评价结果负责。

（八）明确了场地提供者的责任

近年来，部分公园、体育场、游乐场等经常将场地提供给运营单位开展运营活动，出了安全问题又相互推诿，甚至找不到运营单位。为了落实场地提供者的安全责任，《办法》规定为他人提供大型游乐设施运营场地的经营管理者，应当督促、协助运营单位加强安全管理；发现事故隐患或者其他异常情况的，应当要求运营单位及时处理，并报告区县质量监督部门。

（九）明确了检验检测机构发现事故隐患的报告和处置职责

特种设备检验检测机构承担着大型游乐设施监督检验和定期检验的法定任务，是确保大型游乐设施安全的重要环节。鉴于技术优势和工作便利，检验检测机构有能力发现设施是否存在事故隐患。为此，《办法》规定，检验检测机构发现运营单位在用的大型游乐设施存在事故隐患或者其他异常情况的，应当以书面形式告知运营单位。如果发现大型游乐设施存在重大问题，还应当在发现当日告知运营单位立即停止使用，同时报告区县质量监督部门，并配合质量监督部门进行处理。这些重大问题包括生产、安装、维修单位未取得相应资格的；未依法办理注册登记的；已经报废或者应当报废的；未经监督检验、定期检验或者经检验不合格的；存在其他严重事故隐患的。

（十）法律责任

法律责任是落实各项制度的重要保证。《办法》在《条例》的基础上，对运营单位、流动式运营活动的承办单位、场地提供者、检验检测机构等违反《办法》的行为设置了相应的法律责任。同时，对行政机关工作人员违反《办法》，不履行或者不正确履行法定职责规定了相应的责任。