浅析公共政策“执行难”的表现和成因

成建兰

【摘要】公共政策执行处于十分重要的地位,它直接影响着公共政策目标的实现。公共政策在执行过程中,由于各种因素的影响,容易导致政策执行走样,出现偏差和变异等现象。本文分析了政策执行难的各种表现,结合三个具体的实例,探讨了导致其产生的一些原因,以此为问题的解决提供参考,从而促进公共政策执行有效性的提高。

【关键词】公共政策;困难;表现;成因

公共政策执行是国家行政机关及其组成人员通过运用各种手段,将公共政策的内容转化为现实,从而实现公共政策目标的一种行为。政策执行在政策过程中具有十分重要的地位,它是实现公共政策目标的关键。然而,公共政策执行的过程不可能是一帆风顺的,由于多种原因,在公共政策的实际执行中,常常会出现失真、偏差和扭曲等诸多变异,导致公共政策不能得到完全的实行,执行的结果往往不能达到预期的目标。

一、公共政策“执行难”的表现

(一)“执行难”的界定

公共政策“执行难”,一般是假定所要执行的公共政策本身是科学和合理的,是出于长远利益的考虑,符合发展的要求,但在具体的执行过程中,政策不被执行或者执行走样,出现变异、扭曲等问题的现象。

就公共政策执行的实践来看,政策不被执行的情况发生的很少,或者是几乎没有,政策执行难主要表现为政策执行走样,即执行中出现失真、偏差和扭曲等诸多问题。在分析公共政策“执行难”的表现的时候,主要探讨的是该方面的表现。

(二)公共政策执行走样的表现

1、替换性执行公共政策

替换性政策执行是指当执行机关和部门所执行的政策对自己不利时,执行者就制定与上级政策表面一致,实际上却违背上级政策的实施方案,使上级的政策难以得到贯彻、落实。这就是所谓的“挂羊头、卖狗肉”、“上有政策、下有对策”。2

2、选择性执行公共政策

选择性执行是指有些地区和单位对所执行的公共政策进行“过滤”或者“各取所需”,或者“截留其中某些部分”,或者“曲解适用范围”,或者“打擦边球”。

3、附加性执行公共政策

附加性执行是指在在政策执行过程中由执行机关或执行人员将自己的意志非法粘附在公共政策之上,附加了一些不恰当的内容,盲目扩大政策外延,以执行国家公共政策为名,推行反映自身利益的“土政策”、“土规定”,使执行复杂化,影响了目标的实现。

4、形式性执行公共政策

只做表面文章,在组织,人员,资金上没有真正到位。或坐观其变,等新政策出台,看上面的态度,看其他执行者的情况。很容易丧失实施公共政策的良机,使公共政策成为一纸空文。

5、机械性执行公共政策

公共政策这种执行或者表现为无视公共政策的精神实质,不考虑客观环境条件,对相关问题不能因时、因事、因地做出具体分析,机械地照搬其他地区、部门或行业的公共政策;或者表现为无视公共管理中各种新情况、新问题、新特点,机械照搬陈旧的、过时的公共政策;或者无视公共事务的时效性,在公共政策不到位的情况下,面对亟须解决的公共事务问题无所作为,因坐等上级政策而丧失解决问题的最佳时机。

二、公共政策“执行难”的原因分析

1、不同相关群体,尤其是政策制定者和执行者之间的利益矛盾

公共政策就其本质而言是对公共利益与社会价值的权威性分配。在利益多元化情况下,不同的利益主体存在着利益差异和不同的利益取向,而政策无法使不同阶层和个人、不同地域和部门的利益都得到表达和满足.政策执行困难,很大程度上是由政策制定者与执行者在利益上的冲突造成的,而利益集团间的冲突,使政策执行难上加难。

2、公共政策落实方面存在问题

该主要体现在以下两个方面:一是公共政策落实的力度和决心不够,相关责任不明确,这导致了政策执行者容易出现敷衍和形式性地执行公共政策,使政策走样;二是政策落实的策略不当,容易出现过于集体性的“一刀切”现象,表现为执行者机械性地执行公共政策。

3、公共政策对象对政策的不同反应造成潜在阻碍

一项公共政策的出台往往涉及多元利益群体的利益,是各方利益的整合,自然公共政策对象对这项公共政策就会有不同的反映:从政策那里得到好处的部分利益群体就会赞成这项政策;既没得到好处也没受到损失的部分利益群体对此项政策的态度就不是十分明朗;而利益受到这项政策损害的那部分利益群体就会旗帜鲜明地反对这项政策,千方百计地阻挠这项政策的执行。

4、政策执行者的素质问题,存在某些认知缺陷

任何一项政策最终要靠执行者来实施。现实中的政策“执行难”,执行中出现扭曲和变异在很大程度上是由于政策执行者的素质不高,存在认知等方面缺陷所造成的。政策执行者由于缺乏必要的知识和能力,对某项政策理解不透,思想上受到拜金主义、功利主义、本位主义和官僚主义影响,政策水平和管理水平低下等原因,使得公共政策无法实现既定的目标。

5、公共政策环境与资源的问题

公共政策的执行是一个多因素综合的结果,政策资源在其中发挥着重要的作用,但是在现实的公共政策执行中,政策资源匾乏或不到位的现象严重影响了它的执行。

6、体制方面的问题

造成公共政策难以执行还有一个重要因素就是体制问题。

首先,责任追究制度。在我国,责任追究制度还不十分健全,责任后果时常没有明确的人员来承担,或者部门之间相互推诿,以至于最后不了了之有时即便有了明确的责任人,也没有很好的惩罚措施。这在前面的政策落实中已进行了说明。

其次,监督机制。在我国,监督机制不完善,监督力度不够,监督方式欠理想。人民代表大会没有充分的发挥它的监督功能,党的纪检机关和政府的监察机关由于体制上的依附关系也没能充分地发挥它的监督功能,新闻等媒体在我国发挥的监督作用也是十分有限的。

最后,沟通协调机制。政策的执行是个系统工程,需要各方面的沟通协调和配合。但是现实中,沟通协调的渠道十分不畅,各部门各自为政,相冲突的现象时有发生。

参考文献

[1] 叶静.试析公共政策执行中的“上有政策,下有对策”现象[J].公共行政 党政干部论坛,2004(3):29

[2] 张为波,王莉.试论公共政策执行的阻碍因素及对策[J].西南民族大学学报.人文社科版,2005(3):173