若尔盖湿地保护与利用必须实施六大政策突破

郭晓鸣

若尔盖湿地保护与利用必须实施六大政策突破

郭晓鸣

若尔盖湿地是世界上最大的高原泥炭沼泽湿地,是黄河、长江两大河流重要的水源涵养地。保护好若尔盖湿地,不仅仅对调节气候、改善生态环境和保护生物多样性具有重要的作用,并且还是这一地区各族人民生存与可持续发展的基础与前提。就现实看,若尔盖湿地萎缩退化趋势仍然在发展是我们必须面对的严峻挑战。因此,要进一步全面强化若尔盖湿地的保护与利用,必须实施六个方面的政策突破:一是财政投资政策;二是产业发展政策;三是土地利用政策;四是人口管理政策;五是生态环境保护政策;六是绩效评价和政绩考核政策。

若尔盖;湿地保护与利用;政策突破

若尔盖湿地是世界上最大的高原泥炭沼泽湿地,是黄河、长江两大河流重要的水源涵养地。保护好若尔盖湿地,不仅仅对调节气候、改善生态环境和保护生物多样性具有重要的作用,并且还是这一地区各族人民生存与可持续发展的基础与前提。

就现实看,若尔盖湿地萎缩退化趋势仍然在发展是我们必须面对的严峻挑战,自然因素的影响虽然不可低估,但过度追求短期经济增长发展模式所伴生的粗放化的畜牧业发展、公路建设以及旅游业开发等人为因素构成的压力更为严重。自然因素与人为因素的叠加作用,在更大程度上加速了若尔盖湿地全面退化的进程。

若尔盖湿地保护的己有实践表明,现有湿地保护政策虽然已经收到了一定的成效,但从总体上判断,体制和政策障碍仍然是进一步加强若尔盖湿地保护所必须突破的重要瓶颈。在更大程度上创新体制和调整政策,实施更强大的干预和支持保护行动,是从根本上遏制若尔盖湿地退化趋势的关键之举。因此,要进一步全面强化若尔盖湿地的保护与利用,必须实施如下六个方面的政策突破:

一、财政投资政策

完善中央和省级财政转移支付制度,重点增加对若尔盖地区用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。科学合理确定财政转移支付目标,确保全国各地居民都能享受到最基本的社会公共服务,把财政转移支付资金重点用于生态建设工程,能源、交通和通讯基础设施,教育科技、医疗保健、社会公共事业,以及当地居民发展替代生计项目。尽快制定与推进形成主体功能区域相配套的财政转移支付法规,明确财政转移支付的目标、基本原则、依据和用途、核算标准、分配方式、审批监督管理程序及违反者应承担的法律责任等,逐步将符合主体功能区框架的财政转移支付纳入制度化、法制化的轨道。

二、产业发展政策

制定重点投资公共服务设施建设、生态建设和环境保护的政策。对若尔盖湿地生态功能区中的限制开发区域,有选择地扶持和培育特色生态畜牧业、藏中药材和牦牛食品加工业以及生态旅游业的发展,引导资源消耗大、环境污染高的产业外迁,或者关闭外迁难度大的企业;对禁止开发区域,适当鼓励绿色产业的发展,严格控制畜牧业发展规模,发展小规模的高端生态旅游,支持牧民向外转移和就业,坚决杜绝一切破坏生态、污染环境的开发活动。

三、土地利用政策

在若尔盖湿地生态功能区,实行更加严格的土地用途管制,严禁改变生态用地用途。若尔盖湿地生态功能区中限制开发区域土地政策的目标与定位是:保护好现有的湿地、草地、林地等土地资源,通过严格的土地用途管制,严禁生态用地改变用途;严格控制新增建设用地总量,在限制开发区域资源环境可承载的前提下,新增建设用地主要用于发展特色农牧业及其加工业以及基础设施、公共设施。若尔盖湿地生态功能区中禁止开发区域土地政策的目标与定位是:在科学规划的基础上,合理划分禁止开发区的土地范围;在生态环境可以承受的范围内,适度发展小规模生态旅游;迁移禁止开发区内的人口,拆迁部分建筑物,做好建设用地生态修复工作。

四、人口管理政策

引导若尔盖湿地生态功能区居民逐步自愿平稳有序的梯度转移,缓解人与自然关系紧张的状况。一是稳定现行生育政策,稳定低生育水平。坚持和稳定现行的少数民族生育政策,通过不断提高服务水平和解决群众的实际困难,有效降低初生婴儿死亡率,实施优生优育政策。二是科学制定人口管理政策,引导人口合理分布。分类、分梯度引导牧区人口城镇化和相对集中,放开户籍管理制度,鼓励牧民进入城镇定居。有机整合新型社区建设和扶贫新村建设等项目,促进牧民由分散的游牧生活方式向集中定居生活方式转变。

五、生态环境保护政策

在制定经济社会发展政策时,要坚持保护优先,确保生态功能的恢复和保育。强化若尔盖国家级湿地自然保护区、喀哈尔乔省级湿地保护区、包座大熊猫保护区和铁布梅花鹿保护区的建设,加大资金投入力度,理顺保护区管理体制;继续巩固退牧还草工程,扩展工程实施的面积和范围;防沙治沙工程实施过程中,注重社区群众的参与,建立工程的后续维护机制;在加强野生动物保护措施的同时,应尽快出台野生动物伤人和财产损害补偿办法,并做好野生动物数量统计工作,有选择的对部分超量动物进行猎杀。

六、绩效评价和政绩考核政策

制定若尔盖地区的发展目标与地方官员考核标准时,要突出对生态建设和环境保护的评价,弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价。改变长期以来普遍存在的“以 GDP论成败”的思维定势,引入绿色 GDP理念,优先提拔生态环境保护工作突出,牧区民生问题解决得好的地方官员。绩效评价指标设计中,明显降低 GDP所占比重,加入湿地面积、水源涵养量、水土流失治理、植被覆盖率等反映生态环境状况的指标,以及农牧民受教育程度、身体健康水平、文体事业发展水平等反映民生问题指标。

郭晓鸣 (1956-),男,四川省决策咨询委委员,四川省社科院副院长、研究员。主要研究方向:农业和农村经济。