我国煤炭的环境外部成本内部化探析

庄静怡 何炼成

中国是世界上煤炭开采量和消费量最大的国家,煤炭对于整个国家的经济发展起着举足轻重的作用。然而,对煤炭资源的大肆开发利用,其背后却隐藏着巨大的环境代价。煤炭从开采到燃烧的每一个环节都会对环境造成破坏,我们对煤炭资源的依赖正在逐渐加深其内在的环境和社会矛盾。要从根本上解决煤炭带来的一系列环境问题,就必须对环境外部成本内部化进行有效的制度改革,使所有的煤炭环境外部成本都能够真实地反映在煤炭成本中,对煤炭开发利用所造成的环境损害进行合理的补偿。

一、煤炭环境外部成本内部化的研究综述

1.国外理论基础

(1)外部性与庇古税。外部性最早由马歇尔(Alfrewd Marshall)提出,“是指在实际经济活动中,生产者或消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性的影响”。解决外部经济问题的主要途径是将外部性内部化,“就是使生产者或消费者产生的外部费用,进入他们的生产或消费决策,由他们自己承担或‘内部消化,从而弥补私人成本与社会成本的差额”。庇古(Arthur Cecil Pigou)在其著作《福利经济学》一书中提出,环境污染的外部性问题不能通过市场来解决,而必须依靠政府干预。政府应根据污染所造成的危害对排污者收税,以税收形式弥补私人成本和社会成本之间的差距,将污染的成本加到产品的价格中去,实现外部成本的内部化。通过政府征收一个附加税或发放补贴,对私人决策产生附加影响,从而使私人决策的均衡点向社会决策的均衡点靠近。这种税被称(下转第38页)(上接第35页)为“庇古税”(Pigovian Taxes)。

(2)边际机会成本理论。机会成本是指一种经济物品具有两种以上的用途,被用作一种用途时的效用就是用作另一种用途时的机会成本。“就自然资源而论,其机会成本不仅随着产量的变化而变化,而且还随着自然资源稀缺程度的变化而变化。随着时间的推移,自然资源的单位机会成本通常是递增的。因此,自然资源的价格不是由其平均机会成本,而是其边际机会成本决定的。”对于自然资源,其边际机会成本不仅包括生产者收获自然资源所花费的财务成本,还应包括生产者从事生产所应得的利润,以及因收获自然资源对他人、社会和未来造成的损失,并在一定程度上反映自然资源稀缺程度变化的影响。因此,资源开发中的外部损失必须计入成本之中,使污染企业对资源价值和生态价值给予应有的补偿。

(3)污染者付费原则。一般是指污染排放者为污染物所造成的全部社会损害支付费用。1972年,经济合作和发展组织(OECD)向其成员国推荐了“污染者付费”(Polluter-Pays Principle,PPP)原则。其具体含义是:污染者应当承担由政府决定的污染控制措施所需要的费用,以保证环境处于可接受的状态,即生产和消费过程中产生污染的产品和服务的成本中,应包括污染控制措施的费用”。根据这一原则,产品或服务的价格应当反映全部的生产成本,即生产过程中所耗费的全部资源的成本。排污者应当支付其经济活动对环境造成的全部损害,这样可以产生一种激励机制,使排污者减少污染,直到边际控制成本等于边际损害成本时的污染水平,即社会最优污染水平。

2.国内研究现状

资源的环境外部成本内部化问题同样受到了我国专家学者的广泛关注,对这一问题的研究也有了一定成果,但尚未形成完整的理论框架和合理的政策依据。

2008年出炉的我国首份煤炭外部成本综合性研究报告——《煤炭的真实成本》指出,通过深化煤炭市场化改革,完善煤炭资源有偿使用制度,开征能源税、环境税,使煤炭价格由原本低于市场水平的价格,上升至能更准确体现其真实成本的价格水平,才能有效减少煤炭带来的环境等各方面问题。

二、我国煤炭环境外部成本及其内部化措施

所谓煤炭的环境外部成本,主要指煤炭在开采、加工、储存、运输和消费过程中对环境造成的各种损害的成本,其中包括空气污染、水污染、土壤污染、生态破坏和对气候变化的加速作用等。煤炭开采、运输和利用会带来严重的环境污染。当然,即使在规范的产权制度、市场制度和司法制度条件下,以上环境外部成本依然无法避免。因此,在煤炭成本构成中,必须包括绝对地租性质的资源补偿费。然而,我国当前的煤炭成本仅包括煤炭直接开采成本,并没有完全反映出煤炭在开采、生产、运输及利用过程中的环境外部成本。

我国已经采取的煤炭外部成本内部化的措施主要是收取排污费。于2003年7月起实施的《排污费征收使用管理条例》及配套政策与过去相比,完善了收费标准,提高了征收标准,增加了征收对象,扩大了征收范围,一些过去未收费的污染因子如粉煤灰、煤矸石等也开始收费。但这种机制仍存在重大缺陷:其一,它仍是费用性质而不是具有法律强制性的税收性质;其二,征收上来的资金使用管理责权不清,缺乏有效监管,管理程序不规范,使用重点不明确。

三、煤炭环境外部成本内部化的经济学分析

1.问题的提出

煤炭的环境外部成本之巨大已不容忽视,解决的关键在于如何将其环境外部成本内部化。引用庇古税的原理,对污染企业征收排污税,用以补偿在煤炭开采、生产、运输、利用等过程中对环境造成的负面效应,以污染物的最优边际外部成本为税率,按照排污量向污染企业征收排污税,将促使企业在事前就采取污染预防措施,主动采用污染减排技术,自发地控制污染物的排放量,从而降低环境达标的费用。

政府在征收排污税时,厂商除了缴纳排污税或缩小生产规模外,还可以有第三种决策,即在开采伊始就采取污染减排技术,购买和安装污染处理设备,在扩大生产规模、增加产量的同时,使污染物排放量降低。当企业存在减少产量、缴纳排污税和削减污染三种选择时,其最优排污税率可用图1表示。

图1存在三种选择时的厂商决策

图1中,MEC代表边际外部成本曲线,MNPB是厂商在没有安装环保设备、排污量随生产规模扩大而同比例增加条件下的边际私人纯收益曲线,MAC是污染物的边际减排成本曲线。MAC1、MAC2分别代表污染物削减数量为S1、S2时的边际减排成本。

由于污染物削减具有边际成本递增的性质,所以图1中MAC曲线从左上方向右下方延伸,MAC1小于MAC2。点S2的左边,厂商的边际私人纯收益低于边际减排成本,厂商宁可减产也不会削减污染;而在点S2的右边,厂商的边际私人纯收益高于边际减排成本,厂商削减污染可以获得收益。

从原点到S2点这一区间,厂商的排污量随着生产规模同比例变化,此时最优排污水平可由MNPB和MEC两条曲线的交点决定。而在S2右边,厂商的生产规模与排污量之间已没有确定的对应关系。因此,最优污染水平以及排污税的征收标准应根据MAC线与MEC线的交点来确定,此时社会总成本最小。从图1中可以看出,当排污量低于S*时,厂商支付的边际减排成本高于边际外部成本;当排污量高于S*时,厂商的边际减排成本低于边际外部成本。根据S*时的边际外部成本确定排污税的征收标准t,厂商就会自发地将排污量控制在S*水平。

通过以上分析可以认为,只要确定环境优化配置下污染企业的边际外部成本(或边际污染减排成本),就能够得出最优排污税率,使社会总收益最大化。

2.分析与小结

确定边际外部成本需要从污染的物理性损害转换到人们对损害的反应和感受,并最终以货币形式来加以计量。因此,首先考虑因环境质量的变化而导致的煤炭产品生产活动的产出水平的变化,然后用其变动量乘以市场价格或影子价格,就能计算出污染企业的边际污染减排成本。污染物减排的影子价格受两方面因素影响,即减少污染物排放所需要的资源投入和资源的价格。

由于商品生产中排放的污染物对环境造成了负面影响,就有必要为其使用的环境设置一个稀缺的价格。这个价格由从较高的环境质量中得到的边际福利和达到较高环境质量水平的成本决定。假定在环境质量优化的社会福利函数中还包含一些其他的政策变量,如:经济增长速度、就业水平、价格水平的稳定程度和国际收支平衡形势等。除经济增长外,排污税的设置对经济的其他目标变量也可能有负的影响。这些不利影响的存在,可能导致避免的边际损害减少。

3.政策建议

(1)完善煤炭资源有偿使用制度,逐步推进资源税与环境税的实行。征收税费是将环境外部成本内部化的重要手段,但是税费种类的设计与出台是与整个国家的税费体制改革的整体方案密不可分的。提高排污费的收费标准,使煤炭企业相对合理负担巨大的环境外部成本,在配套政策和测量工作不断完善的基础上起征排污税。因此,认清各种税费出台的条件,理顺各种税费种类之间的关联与互补性至关重要。

(2)尽快完成煤炭产业环境污染与损耗的全国性普查。要确立科学的排污税收的征收标准,必须全面掌握煤炭主产区污染物相关信息的第一手资料,建立全国性的煤炭产业环境污染与损害的数据库,以此作为由费制向资源环境税制过渡的基本依据。

(3)构建煤炭产业生态环境损耗破坏监管制度。设立统一、完备的煤炭环境外部成本相关统计指标体系和统计申报制度,建立专职的煤炭生态环境损耗破坏检测评估的专业技术队伍和执法队伍,设立统一的矿区环境治理与恢复的标准,编制集中的煤炭产业生态环境治理规则。在此基础上,推进监控、监管的法制化和制度化,使煤炭的环境外部成本管理有法可依。

(4)对环境税收制度实施法制化管理。应尽快完成《矿产资源法》、《煤炭法》、《环保法》等相关法律的修订工作及其详尽的实施细则,为煤炭等矿产资源的有偿使用以及对生态环境的经济补偿设定法律依据。同时,积极推进煤炭主产区的生态环境立法及与环境外部成本补偿相关的其他立法,实现环境外部成本内部化的良性运作。

本文主要通过设立环境质量优化模型,计算出环境污染和资源使用的影子价格,以此确定排污税的最优税率。并阐述了通过排污税的征收,实现煤炭的环境外部成本内部化,使环境质量达到最优水平,社会福利水平得到提高。而将环境外部成本内部化理论用于实践,还需要相关信息和政策支持,作者也将对其进行更深入的研究和探索。

(作者单位:陕西师范大学国际商学院)