略论基于国家—社会关系的中国社区规划师制度

王婷婷 张京祥

0 引言

伴随着我国经济结构及政治体制的转轨，过去以国家和集团为代表的单一利益主体逐渐分化，形成政府、市场和公众三者的动态利益博弈关系。同时，强大的市场力和自计划经济体制沿袭而来的政府占有主导地位的管理特征，使得市场力、政府力与社会力之间呈现不对称、非均衡的状态，进一步催生了公众“为了争取或维护某种共同利益或目标而一起行动”①，形成了公众利益集团和逐步崛起的市民社会。

体制转型和市民社会的崛起引起我国经济、社会结构出现剧烈的变革与重组，表现在城市规划领域内，就是城市规划开始由物质形态设计向公共政策转型，由以政府和规划师为主导向不同利益主体的沟通为主的公众参与转型。在这个转型过程中，一个关键的概念被引进和提及——“社区规划师”（Community Planner）。

西方发达国家在公众参与城市规划的实践中有一个重要的经验：城市社区能够有效地组织城市居民以行为主体的身份参与到城市规划中来，而社区规划师在引导社区参与城市规划的过程中，发挥着不可替代的作用。但是在中国，社区规划师还只是一个新兴的概念。伴随着对社区建设和社区居民自治理念的强调，“城市社区正在成为城市规划公众参与主体的最适当选择”，因而也非常有必要对我国社区规划师的作用和相关制度构建进行研究。

1 社区规划师的相关研究与实践

伴随着1960年代英、美等发达国家兴起的社区建设运动，“社区规划师”（Community Planner）开始出现并从规划师行业中分化出来，成为专门从事社区规划的专业规划人群或机构。近年来，许多学者开始转向关注社区规划师在公众参与城市规划（或“社区参与规划”）过程中所发挥的作用，认为社区规划师可以作为“公众参与的倡导者”，更好地促进居民参与到社区规划中来，进而推进社区居民的自我治理。在国际上，“社区规划师”并不是一个统一的代称，不同的国家和地区对其有不同的定位和形式。总体而言，可以分为两种类型：

一种是采用市场化服务的方式，以美国的“项目经理”（Project Manager）为代表。它通常是“社区开发组织”依据市场化原则聘任的，其实质是“具备社区组织技巧与事务经验的专业规划师或都市设计师”（雷尼.汉生、约翰.麦纳马拉，1998）。社区规划师了解社区规划与发展的相关事务，具备组织工作团队推动规划实施的技能，并负责协调不同部门的工作。

另一种则是作为社区管理的重要环节，以日本和我国的台湾地区为典型。台湾的社区规划师又可称作“社区营建师”或“社区建筑师”（Community Architect），它是作为一项制度进行落实的，其特点是“一群具有高度热忱且走入社区的空间专业者，如同地区环境的医生一样，主要藉由在地化社区规划师工作室坐落在各社区中，就近为社区环境进行诊断工作，并协助社区民众提供有关建筑与公共环境议题至专业咨询，亦可协同社区推动地区环境改造与发展策略，以提升社区公共空间品质与环境景观”（台北都市发展局，2001）。

我国学者目前对社区规划师的研究还比较少，代表性的成果有：从社会学的角色分化入手，陈有川（2001）提出：“我国未来规划师的角色可能分为政府规划师、执业规划师和社区规划师三种。其中，社区规划师是致力于社区管理、社区更新和社区复兴等事项的管理型规划人员，也是城市街道机构的政府规划师。社区规划师的职业目标是在不侵犯其他社区发展机遇，不妨碍城市整体长期利益的基础上，为本社区谋求长远利益和最大利益。”从行政三分制的角度入手，李进（2003）认为：“中国未来城市规划师将分化成握有决策权的决策规划师；掌握执行权的执行规划师；具有社会监督权的社区规划师。社区规划师是伴随政府积极发展社区服务系统和大力培育中介组织和其他社会公共组织而实行的，是城市社会公共组织机构的规划师、行政监督权的掌握者”；郭湘闽（2006）认为，社区规划师的出现标志着社区利益和居民意志在现代社会得到了与政府和市场同样的重视。从这个意义上讲，社区规划师的出现，维护了“空间资源分配的社会公正”。

我国一些城市或地区已经开始了社区规划师或类似角色引导的社区参与规划实践。例如深圳龙岗区试行的“顾问规划师制度”，德国GTZ非政府组织②助推的扬州文化里的“社区参与老城更新行动规划”，“绿十字”生态文明非政府组织③领衔的湖北襄樊五山镇的“社会主义新农村建设”等。

从我国当前的实际情况看，虽然从理论研究上社区规划师被赋予了公共参与倡导者的职责，但是在实际的操作中其地位并没有被真正认可，其引导公众参与城市规划的作用并没有持续发挥。我国的政治经济体制与其他国家、地区有很大的不同，单纯的经验借鉴和外来植入并没有与现实的宏观背景产生有效的融合。因此，我们必须更细致地研究我国相关政治社会背景，并基于此尝试建立中国的社区规划师制度。

图1 哈贝马斯基于公共领域的市民社会理论图解

2 社区：“国家—社会”关系角度的解读

2.1 “国家—社会”关系的分析框架

“国家—社会”二元分立的分析框架就常常被用来解释政治变迁的特征与后果，并几乎决定性地成为了人们讨论国家建构（State-builiding）和市民社会（Civil Society）问题，乃至市场发展与民主化关系问题的范式。

马克思的研究源于资本主义的代议制政治体制，在孟德斯鸠“权力制衡理论”所主张的实行权力制约权力的分权制，和以个人权力制约国家公共权力的“社会—国家”关系的基础上，马克思创造性地完善了“国家—社会”关系的内涵。他认为④，市民社会与政治国家的二元分离形成了“公权力”和“人权”的分化，并预示着市民社会走向成熟和自觉。并指出“市民社会同时也制约和决定着国家，是国家的前提和基础”。

哈贝马斯⑤进一步丰富了这一内涵，主张将市民社会分解为私人领域和公共领域两个子系统。认为市民社会是一种独立于国家之外的私人“自治领域”，包括两个子系统，私人领域是指市场规律起作用的经济生活领域；公共领域则是各种非官方的团体及媒介、党派等构成的社会文化生活领域，为人们提供了讨论公共事务的论坛。在他的市民社会理论中，存在着一个内在逻辑：国家和社会的分离是一条主线，这条主线将整个社会区分为公共权力领域和私人领域两大部分，它们分别对应国家和市民社会。而包含公共文化领域和公共政治领域在内的“公共领域”处于国家和社会的中间地带（或称为紧张地带），虽然本质上公共领域属于市民社会，但是却起到调节两者利益和关系的作用（图1）。

2.2 社区在我国“国家—社会”关系中的角色

与西方资本主义制度背景下国家与社会“抗衡”机制不同，1990年代开始国内俞可平（2006）、邓正来（1997）、马长山（2002）等学者在社会主义制度背景下研究中国的市民社会发育，并指出中国市民社会的成长体现了社会主义制度的优越性，具有典型的中国特色。从总体上来说，中国的“国家—社会”关系从两个不同的方向展开：

一种观点称为“国家权力弱化论”，它认为经济社会转型为城市基层带来了一个独立于国家的社会空间——即市民社会的形成，在中国表现为“社区”。单位制度的解体破坏了传统的国家控制体系，市场化和分权化的作用为城市地区的自由化提供可能，并重塑了以社区为核心的公民自治体系，在此基础上成长起来一大批市民组织和社团，使得基层公民社会得到进一步发展，并促进了中国市民社会的发育。

另一种观点可称为“国家权力延续论”，它认为基层社会变迁的过程可以理解为是国家通过社区建设运动重新获得了对社会的控制。杨敏（2007）认为在中国，社区实际上是作为政府自上而下所建构的“国家治理单元”而存在，通过“市政府—区政府—街道办事处—居委会”这样的组织渠道深入渗透到居民区的生活中，建立起一套城市治理体系结构。

这样一来，在中国，国家与城市基层社会就在邻里（社区）层面产生“粘连”，国家权力的增强与社会自治领域的延展相伴发展，国家与社会由此处于“一种共生共长、良性互动的关系”，从而将会形成不同于西方“大社会、小政府”的“强国家—强社会”的态势。因而，中国的社区天然地在政府与市民之间构筑了一个平台，为各种权力平等的对话提供可能。

3 我国社区规划师制度建立的环境分析

3.1 我国社区规划师的发展现状

上文提及我国已经出现“类”社区规划师群体，虽然并没有获得广泛认可，但是他们仍然在社会发展中承担了一定的功能。在我国，现阶段的“社区规划师”角色通常呈现如下两种隶属关系：

一种是隶属于外系统，其形式通常表现为外来的非政府组织。例如在“文化里模式”和“五山模式”中，GTZ以及“绿十字”两个非政府组织是作为技术要素和理念要素植入到本地的社会关系网络中的。其中，怀抱着强烈人文情感的专业规划师，在社区建设的实践活动中，同样也实践着自我的理想（图2）。一种是隶属于本地的公权力子系统。例如基于“行政三分制”的掌握监督权的社区规划师，以及深圳龙岗区“顾问规划师”作为行政机制内面向公众的平台，虽然它们同样强调“社区规划师”介于政府和民众之间的性质，但总体上还是规划行政管理体制的进一步延伸和完善。

图2 隶属于外系统的社区规划师角色

在这样的现状角色下，我国城市规划中的公众参与总体上呈现出“被动的”和“从属性的”参与状态。与国外先进地区的经验相比，我国社区规划师的推助作用得不到充分发挥的根本原因就在于：这种角色定位和机制不能有效地培育起本地的市民社会网络，进而约束了市民主观能动性的发挥。

3.2 台湾地区社区规划师模式的引鉴

在我国的台湾地区，台北市发展局（2001）提出了“为人民规划”（PFP：Planning for People）、“与人民共同规划”（PWP：Planning with People）和“由人民自己来规划”（PBP：Planning by People）三个阶段的概念（图3）。

图3 社区、规划师、政府三者关系图

在为人民规划（PFP）阶段，公众与政府之间的互动关系没有建立，而是通过规划师代替公众与政府联系和从事规划。在与人民共同规划（PWP）阶段，由社区规划师以在地化的方式把握居民意愿和进行规划提案，引导居民共同参与到规划编制、决策和实施过程中。在由人民自己来规划（PBP）阶段, 市民社会成熟，进入公众参与的最高阶段（“市民控制”阶段），居民充分成为规划的主体，规划师仅从旁辅助。其中，社区规划师的出现实现了由第一个阶段（PFP）向第二个阶段（PWP）的发展，并致力于促成由第二个阶段（PWP）向第三个阶段（PBP）的发展，可以说PBP才是社区规划师的理想目标。

3.3 基于国家—社会关系框架的分析

由于我国整体制度背景与许多国家和地区存在差异，因而我国城市规划制度的发展环境也主要体现出如下特点：

首先，我国受长期计划体制的影响，政府一元主导经济社会发展的各个方面，包括城市规划领域，因而城市规划发展一开始就是隶属于政治权力系统之内的，并与政府公权力保持着持续的密切联系，即便是外来植入要素也必须与本地政治、社会网络相融合。因而，城市规划不可能独立于“政府—社会”关系而存在。其次，由于整体制度设计和长期计划经济体制的影响，我国的城市规划制度基本本上可以纳入“集中规划机制”，有学者认为“这种模式下的规划并不能称为规划，而只能是计划”。如此，公众参与规划的程度也必然是受到一定限制的。当然，随着市场化、民主化进程的深入和城市规划社会属性的显现，公众参与机制正在被逐步引入城市规划领域中。因而，社区规划师的角色定位应当充分考虑政府权力下放、市民权力增长的进程，以及政府与市民权力的合理制衡。第三，我国“国家—社会”关系与其他国家、地区常见的“抗衡”关系有所不同，而表现出相互融合的“强政府—强社会”特征。这是因为在我国以邻里为单位的基层社会中，政府治理与基层自治同时发挥着重要的作用，国家与社会的权力在社区层面产生“粘连”。

图4 社区规划师与政治子系统、社会子系统的关系演变

4 构建我国社区规划师制度的基本逻辑

基于上文分析认为，我国社区规划师的本质作用是促进政府权力的下放、市民权力的增长，以及政府与市民权力的平等和制衡，其最终目标是引导市民社会成长和构建“强政府、强社会”的民主社会。因此，我国社区规划师与政治子系统、社会子系统的关系应当经历如下的演变（图4）：

（1）“隶属于政治子系统”，表征政府民主化转型和市民社会的被动成长。社区规划师作为规划行政管理体制面向公众的延伸和对权力的监督机制，自上而下地促进市民社会的成长，提供市民参与决策的平台，培养市民参与意识（如图4-1）。

（2）“介于政治子系统与社会子系统之间”，表征政府权力的下放和市民社会的主动成长。社区规划师作为政府和社会的中间利益平衡机制，引导市民主动参与决策，实现市民社会自下而上的成长，推动权力体系向公权力部门和市民社会公平合作的方向演进（如图4-2）。

（3）“隶属于社会子系统”，表征市民社会走向自我研究和自我治理。社区规划师发挥着重要的引导居民自我研究和自我治理的重任，促进市民社会组织体系的构建和完善，推动权力体系向下一阶段的演进（如图4-3）。

（4）“政治子系统与社会子系统的权力制衡与融合”，表征市民社会的成熟和“强政府—强社会”的民主社会实现。这一阶段是社区规划师的最高理想，市民社会成熟，政府与社会之间形成主动的良性互动关系，而社区规划师则从旁辅助（类似PBP）（如图4-4）。

在这四个阶段中，第四个阶段则是构建民主社会的最终目标，也是社区规划师的最高理想；而前三个阶段其实是一个“三位一体”的演化阶段，是一个连续的、交织的、动态的演进过程，实现了自上而下政府放权、自下而上市民社会赋权的共同演进。总之，社区规划师在引导公众参与城市规划中发挥了重要而不可或缺的作用，是自上而下的政府行动和自下而上的社区实践活动之间的中间联动与协调机制，这种“纽带”作用的发挥能够提供一种可行的公众参与城市规划路径。

5 结语

社区在很大程度上可以理解为社会的缩影，社区治理的兴起体现了居民群众对共同利益的表达和追求。以社区建设为契机构建社区规划师角色，对城市规划和社区治理本身都具有非常重要的现实意义。从城市规划的角度，通过导入社区规划师角色，为公众在城市规划中的全面、有效参与提供了一条可行的路径，同时也是城市规划从工程技术向公共政策转型、从精英型规划向社会型规划转型的一种探索。从社区治理的角度，社区规划师纽带作用的发挥，对社区建设和基层权力组织的完善具有重要的指导作用，同时社区的发展也有利于构建中国的市民社会，优化“国家—社会”关系。

但是，当前我国社区规划师并非一项被社会广泛认同的职业，也没有形成针对性的职业制度。在理论界，他们往往是作为政治制度完善的需要，或者市场化分化的结果而存在；在实践领域，他们则常常是外来介入的非政府组织中的附加力量，或者是有理想的人们的自我实践；特别是在制度层面，社区规划师既游离于现行的行政管理体制之外，也不被既有的规划体系所认可。这些问题，使社区规划师从行动一开始就困难重重。本文希望通过对我国宏观政治体制的分析和研究，明确社区规划师在我国国情下的主要职责和发展方向。但是如何实现社区规划师、城市规划、社区治理三者的有效结合还涉及一系列具体而复杂的制度设计和行政体制改革问题，还需要许多更深入的思考研究。

注释：

①罗伯特·达尔在《美国的民主》一书中对“利益集体”所下的定义，转引自 赵成根《民主与公共决策研究》，黑龙江人民出版社，2003(1),199。

②2002年，由德国政府通过德国技术合作公司（GTZ）提供支撑，并得到城市联盟（Cities Alliance）的支持，与扬州市政府合作共建“生态扬州规划与管理项目”，其中重点实施“扬州可持续的老城改造项目”，并最终形成了采用社区参与方法进行老城保护的“扬州老城提升战略”。

③北京“绿十字”成立于2002年12月，是在民政局注册登记的非营利性民间环保组织。其宗旨是关注生态，关爱自然，珍爱地球家园，培育人们的环境意识和节约资源的文明行为。行动方式是：知情、明理、参与、持续。行动领域是城乡生态环境建设、资源循环再生利用、青少年环境文明、道德教育等。

④马克思恩格斯全集(第一卷)[M];人民出版社;1956;441-442.转引自 李佃来;公共领域与生活世界——哈贝马斯市民社会理论研究[M];人民出版社;2006(12);53。

⑤转引自 李佃来;公共领域与生活世界——哈贝马斯市民社会理论研究[M];人民出版社;2006(12);75。

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