石头河水库非工程防洪措施应用与建议

李奋霞

（陕西省石头河水库管理局 陕西 杨凌 712100）

人类治水的过程经历了三个阶段。第一阶段是以解决人类生存安全和基本生活需求为主要目标的原始水利阶段。该阶段人们为了生存，濒水而居，但为了躲避洪水的危害，又不得不“择丘陵而处之”。第二阶段是以建设工程来改造河川，调蓄洪水，制止洪水为害的传统治水阶段，即工程治水阶段。但实践却证明，兴建防洪工程所投入的资金和科技，越来越和防洪工程所带来的减灾效益不呈线性关系，甚至由于人类对自然的过分干预致使自然的反作用力所造成的洪水灾害已经大大超出了工程所能控制的能力。因此，减轻灾害损失就不应仅仅从控制自然洪水着手，这也就提出了治水的第三个阶段，即以“人与自然相和谐”为主要特征的现代治水阶段，也就是本文所要论述的非工程治水措施。非工程措施的核心在于将一味与自然抗衡，转变为控制与适应相结合，自然与社会综合措施相结合的防洪减灾新理念。

1 非工程措施在石头河水库防汛管理方面的应用

石头河水库位于关中西部秦岭主峰太白山北麓、褒斜古栈道北口眉县斜峪关。石头河水库枢纽工程由拦河坝、溢洪道、泄洪洞、输水洞及坝后电站五部分组成。大坝为粘土心墙土石混和坝，最大坝高114m，坝顶长590m，底宽487.5m，顶宽10m，总库容1.47亿m3，有效库容1.2亿m3，设计年调节水量2.7亿m3。经过2003年的除险加固及各种维修改造，石头河水库在工程设施方面可以抗御GB50201-94《防洪标准》规定的校核洪水（2000年一遇）。但由于水库下游河道年久失修，安全行洪能力严重不足，工程防洪的局限性已日益突出。为确保水库及下游汛期安全，这几年来水库防汛运行都按百年设计，千年校核。近年来，石头河水库管理单位在继续维修枢纽工程的同时，将更多的精力投入到了非工程措施的完善上。

（1）完善度汛预案及防抢撤方案。石头河水库度汛预案和“防、抢、撤”预案绘制了包括指挥机构、抢险区段在内的防汛抢险工作示意图，明确标示了险情发生后洪水淹没的区域范围、撤离路线。此外，其还具体细化了联防机构与防汛指挥部各成员单位的防汛职责，确保了防汛工作有章可循，措施到位。

（2）健全组织机构，落实防汛责任。按照水库防汛安全属地管理的原则，落实了石头河水库行政首长责任人，成立了石头河水库联防指挥部。根据管理局内部每年的人事变化情况，及时调整防汛指挥部成员，成立了以局长为指挥、主管局长为副指挥，局有关单位处（室）负责人为成员的防汛抗旱指挥部，签订了水库安全度汛目标责任书，使水库库区及上、下游防汛责任落实到属地政府及基层村组、单位，确保了水库“防、抢、撤”等任务措施落到实处。

（3）加强安全检查和防汛力量的储备，做到有备无患。具体措施包括：开展汛前检查，消除工程隐患；储备抢险物资，做到有备无患；组建防汛抢险队伍，落实人员储备；维修改造预警系统，充分发挥防洪预报作用；落实防汛经费、加强资金储备等。

2 石头河水库防汛非工程措施实施的不足

石头河水库在防汛非工程措施方面虽然做到了未雨绸缪——“宁可防而无患，不可患而无防”，但在具体实施过程中还存在许多不足。

（1）防汛抢险过于依赖专业队伍的力量，忽视了发动全社会来共同抗御洪水，因此，在发动全民投入防洪减灾方面存在严重缺欠，导致大多数地方领导及群众对洪水风险认识不足，又缺少足够的防洪减灾知识，面对突然发生的自然灾害束手无策，成为防灾弱者。在洪涝灾害发生的过程中不但不能成为防灾减灾的积极因素，反而成为需要救助的对象。

（2）在广大干部群众中存在着严重的麻痹思想。虽然水库管理单位每年都重组联防指挥部和防汛指挥部，并分别颁发联防指挥部和防汛指挥部成员岗位职责的专题文件，但是由于度过了多年风平浪静或者有惊无险的汛期，加之监督系统的缺失，主管单位对各个防汛成员如何履行职责不检查、不督导、不考核、不挂钩，致使个别人员对自己的防汛职责掉以轻心、麻痹大意。“会时凑班子，会后散摊子”的心理普遍存在。

（3）由于流域范围往往跨越相邻县（如石头河流域就跨越了太白、眉县、岐山三县十几个乡镇），其涉及地区广，部门多，利害关系复杂，上下游和左右岸对防洪安排普遍存在矛盾。部门之间的不协调、地区之间的不配合，以及经济发展、环境保护和防洪建设之间的矛盾等等，都对防洪效能有着直接的影响。

（4）下游河道堤防破坏严重，行洪能力差。石头河水库上世纪八十年代下游安全泄量为 1200m3/s，九十年代降至 700m3/s～800m3/s，进入本世纪后安全泄量还在继续下降。究其原因主要是下游乱建房屋、乱采砂石等人为设障致使堤防破损造成。

3 对发展非工程措施防洪的建议

就水库防洪管理的非工程措施而言，在以上努力的基础上，水库管理单位需要进一步完善的工作有以下几个方面。

（1）加强群防意识，提高淹没区群众的防汛警觉性。

每年汛期，石头河水库防汛主管部门总会接到各种各样询问水雨情的电话，有的是上游的干部职工看到汇流入库的水比较大，就会及时地提醒库管部门注意监测；有的是下游的群众发现某地有轻度滑坡等，提醒防汛人员注意防范。这一切都说明了广大干部职工中部分同志是有相当的全局意识和大局风范的，但毕竟是少数，而且基本都是石头河水库本局的干部职工，流域内的群众几乎没有。面对这种局势，水库管理单位首先要做的就是加强防汛知识的宣传力度，争取使蓄滞区域、淹没范围、撤离警报、撤离路线、报讯电话等防汛基础知识家喻户晓，使广大淹没区内的群众在面对洪水时具备避险自保的能力，不要成为防汛工作的累赘。于此基础上，再做到互助协作，确保个人、家庭及身边公用设施的安全。

（2）加强指挥部成员的岗位职责培训，提高领导干部的防汛自觉性。

防汛工作的成败关键取决于人。水库管理单位在今后工作中，首先要加强对领导干部的岗位职责培训，强化宣传教育，增强水患意识。将防大汛、抢大险的思想灌输到每个负责人员的头脑深处，各部门主管防汛人员要识大体、顾大局、精诚协作、密切配合，不推诿、不扯皮、不本位思想犯上，一切以防汛大局为重。其次要不断健全完善防汛监督机制，加强责任制落实情况的检查，建立考核评估制度。通过检查、督导、绩效考核等方式，督促水库防汛责任人、责任单位切实履行职责，以此提高各级各部门贯彻防汛责任制的自觉性和责任感。第三，还要进一步加强对防汛责任人的培训，提高各部门防汛负责人员防汛指挥决策水平和应对突发事件的处置能力。最后，要强化责任追究制度，对因工作失误造成垮坝或重大人员伤亡的，要严肃查处相关责任人，构成犯罪的要依法追究刑事责任。

（3）加强区域合作，提高防汛抢险效率。

防洪减灾事业是一项公益事业，水库防洪必须密切协调、统一规划和高度权威。在防汛工作中,流域管理离不开区域管理，区域管理也离不开流域管理，要把流域管理与区域管理有机地结合起来，明确流域管理和区域管理的事权，加强流域的统一管理，建立高效、权威、科学运行机制和“政府宏观调控，流域民主协商，洪泛区群众积极参与”的运行模式。由于洪水灾害影响巨大，牵涉不同地区的安全和利益，有些防碍和削弱防洪运用的因素是水利建设本身所无法解决的，需要部门之间的配合，地区之间的协调以及经济发展与环境之间的相互适应，尤其需要提高流域管理单位（水管单位）的权威性和统一性。管理单位要强化对流域水资源的宏观调控和重大决策权力，实行统一规划，统筹安排，宏观指导，监督检查等方法来协调各方权益和维护整体利益，重点抓好汛期，特别是抢险期内流域内各部门之间的协作。

（4）加强蓄滞洪区管理，提高防洪减灾效益。

本文篇首已经提过洪水灾害的两层含义，即水如果不侵害到人类的利益，就不构成灾害。古人贾让提出的治河三策，其中上策的想法是，摆脱目前黄河河道高耸狭窄的困难局面，另外开辟一处宽广的场所容纳黄河洪水。这是流传下来的最早的治理黄河的规划方案，并以其适应洪水规律的同时减轻水灾损失的主张独树一帜，对后世有重要影响。所以，加强蓄滞洪区管理以削减洪峰比临时决口的功效成倍增加，损失成倍减少，甚至在发达国家都是必不可少的防洪手段。因此，建议以法律法规规范管理：首先禁止居住；第二，对已经入住的住户，特别是工业企业坚决予以清理，必要时可采取移民政策；第三，禁止河道采砂取土、侵占河堤、乱建房屋、围垦占地等人为破坏和设障；最后，通过完善预警报系统、不实施洪水保险等政府手段从根本上消除隐患。

总之，要达到人与水协调发展的可持续发展，必须严格遵循自然规律和经济规律，综合利用法律、经济、行政、教育等非工程措施来有效协调人与水的关系，以满足经济社会可持续发展的要求。必须从人民的根本利益出发，从国民经济和社会发展的全局出发，从促进和保障防汛与经济、社会、环境全面协调可持续发展出发，从构建和谐社会的高度出发，加强防汛工作中非工程措施的建设力度。同时，继续制定完善防汛的规划、预案、投资、建设和管理等政策法规，并以之规范防汛行为和各种人类活动，把洪灾损失减小到最低程度，实现人与水和谐共处。陕西水利