水利移民“十二五”规划编制关键问题探析

2010-08-15鲍广栋

山东水利 2010年10期

鲍广栋

（山东省水利移民管理局，山东济南 250013）

“十二五”是深入贯彻落实科学发展观、实现全面小康社会宏伟目标的关键时期，也是加快库区和移民安置区经济社会发展，增加移民收入，提高移民生活水平的重要时期。科学编制水利移民“十二五”规划，有利于维护移民群众切身利益和合法权益，有利于库区和移民安置区经济社会的全面可持续发展，对促进库区移民致富奔康和经济社会发展有着十分重要的意义。

目前，全省各级移民管理机构已经启动了水利移民“十二五”规划的编制工作。理清移民规划的涵义，把握好规划编制的控制范围、总体原则、技术路线、战略重点和规划衔接是规划编制工作面临的几个关键问题，对其进行深入研究，为全省移民管理机构开展移民规划编制工作提供理论基础和方法支持，是十分必要和紧迫的。

一、规划的涵义与范围

山东省共有184.38万大中型水库农村移民核定纳入后期扶持范围，分布在全省17个市110多个县（市、区）。水利移民“十二五”规划的编制工作包括“十二五”期间大中型水库移民后期扶持规划（以下简称后扶持规划）、库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划（以下称项目规划）、小型水库移民帮扶项目规划（以下简称帮扶规划）三个规划。三个规划的涵义、侧重点和范围都有所不同，在规划编制工作中需界定清楚。

（一）后扶持规划

后扶持规划主要是对纳入大中型水库农村移民后期扶持范围的移民，按照每人每年600元的标准限额编制的扶持规划。资金来源是中央按季度统一拨付的大中型水库移民后期扶持资金。后扶规划的范围是经省政府批准的大中型水库农村现状移民所在的移民村（组）。

（二）项目规划

项目规划是指大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划，是为解决移民长远发展问题而编制的规划。规划投资渠道主要是中央和省安排的大中型水库移民后期扶持结余资金。项目规划的范围为：政府组织集中安置和分散安置的农村移民所在的村（组）；为安置大中型水库移民调出土地的村（组）；水库建设中涉及的“淹地不淹房”人口所在的村（组）；现仍居住在农村的非农业户口移民所在的村（组）；水库蓄水引起库周浸没、塌岸、滑坡、内涝，以及生产生活条件受影响的库边地段、孤岛等人口所在村（组）；三峡水库移民所在的移民村（组）。规划项目的建设地点、受益范围必须限于上述规划的移民村（组）。

（三）帮扶规划

小型水库移民帮扶规划是小型水库移民帮扶工作的专项规划，资金来源是山东省通过0.5厘电价加价（扣除农业生产用电和居民生活用电）渠道提取的小型水库移民扶助基金。规划范围为小型水库淹没土地以及移民安置涉及的村（组）。本次规划范围侧重于小（1）型水库所在村（组）。

二、规划编制的指导思想与原则

（一）指导思想

做好水利移民“十二五”规划的编制工作，要以科学发展观为指导，以国家和省政府的移民扶持政策为依据，坚持以人为本、发展优先、确保稳定的原则，以增加移民群众收入、扶持特色产业、完善基础设施、发展社会事业、改善生态环境、提高移民素质、维护库区稳定为目标，以确定帮扶项目为核心内容，结合社会主义新农村建设，与其他支农惠农政策相结合，优先解决水库移民生产生活中存在的突出问题，逐步改善库区和移民安置区生产生活条件，不断提高移民收入水平，提高移民自我发展能力，逐步建立起促进库区和移民安置区经济发展、移民增收、生态环境改善和农村社会稳定的长效机制，实现库区和移民安置区经济社会全面协调可持续发展。

（二）编制原则

1、坚持因地制宜、分类指导的原则。不同库区、不同移民村，发展水平不同，存在的问题不同，移民群众的需求也不尽相同。在选择项目时，要根据各地不同的自然条件和发展状况，坚持从实际出发，因地制宜、分类指导，需要什么就规划什么，突出地方特点和特色。同时分析需要与可能，合理确定规划目标，增强规划的可行性和针对性。基础条件薄弱的地区，要突出基础设施建设，特别是向偏远的地方延伸；基础设施改善的地方，重心要放在解决制约库区发展、移民增收的突出问题上；具有一定经济基础和发展条件的地方，要挖掘潜力，加强产业扶持，加快库区经济发展，促进当地经济社会整体发展。

2、坚持以人为本，民主参与的原则。民主公开是一项基本的群众工作方法，也是水利移民工作的一条基本要求。水利移民工作根本上是为移民谋福祉的，在规划编制工作中要始终坚持民主、公开和透明的原则，特别是在项目筛选环节，要广泛征求移民群众的意见、按规定进行公示，保证移民群众的知情权、参与权和监督权，使规划编制过程成为集中民智、体现民意、关注民情、化解矛盾的实践过程。要从移民群众的现实需求出发，优先安排、重点解决水、电、路、医、学、居等群众最关心、最直接、最现实的困难和问题。

3、坚持统筹兼顾、突出重点的原则。移民规划的项目涵盖范围广，但规划规模是有限的、解决问题的能力也是有限的，要在本地区经济社会发展规划的基础上，统筹衔接有关专项规划，重点解决其他投资渠道难以覆盖的、移民群众最急需、见效最大的项目，优先规划、优先实施。

4、坚持适当集中，协调发展的原则。既要集中财力办大事，加大重点项目扶持，发挥示范作用，又要量力而行，搞好平衡，避免引起攀比，促进库区协调发展。

5、坚持综合帮扶，形成合力的原则。要根据国家的投资方向，争取有关部门在“十二五”规划和其他专项规划中统筹考虑库区和移民安置区发展项目，并在年度计划安排上向库区和移民安置区倾斜。

三、规划编制的技术路线

“十二五”水利移民规划编制总体程序是在全面总结“十一五”移民工作的基础上，紧贴移民实际，广泛调研，摸清情况，科学谋划。要坚持全面调查、深入分析、实地查勘、科学论证、综合评估5个步骤的技术路线。

（一）全面调查

对库区移民的生产、生活和环境，采用适当方法，进行充分调查，摸清移民群众基本情况和内在需求，确保规划项目符合当地实际。

（二）深入分析

根据“十二五”期间国家的产业政策、投资方向，以及移民享有的资源情况，对上一轮水利移民规划做全面总结，把水利移民发展的制约因素、薄弱环节以及面临的困难和问题分析透彻，同时摸清“十二五”规划的基础，找准库区经济社会发展和群众生产生活中存在的突出矛盾和问题，特别是制约移民增收和移民自我发展能力提升的瓶颈因素。

（三）实地查勘

组织规划编制人员对各个移民村组申报的扶持项目进行实地调研、查勘，对项目的必要性和可行性进行分析评价，提出确定扶持项目初步意见。

（四）科学论证

遵循规划制定的方法，充分调动和发挥行业专家和技术人员的作用，就规划编制各阶段的主要技术问题以及成果进行研究、评议和审定，为科学决策提供技术咨询意见，确保规划的科学性。

（五）综合评估

统筹考虑近期与长远、重点与一般、需求与可能，按照轻重缓急，做好项目安排和投资来源分析，分析评估项目的经济、社会和生态效益，最终确定规划项目。

四、规划的战略重点

在规划编制工作中，要从库区和移民安置区经济社会发展的现状与需要出发，优先解决移民群众最关心、最直接、最突出的困难和问题，选择移民群众最急需、见效最大的项目。有关市县可探讨移民扶持项目逐步由基础设施建设向经济发展项目转变，由小而散向集中资金、轮流扶持模式转变，规划的战略重点放在以下四类项目上。

（一）移民产业发展项目

移民产业发展项目能够长期发挥效益、直接带动移民就业增收、强化移民自我造血功能。库区具有得天独厚的山水条件，是发展环保、生态、低碳产业的天然生产基地。各地可根据区域经济发展、产业布局和市场需求，依托优势、合理布局，把移民群众直接受益的种植业、畜牧业、渔业和加工业、服务业等项目优先列入规划。充分发挥产业化龙头企业引领作用，将产业链进行延伸，带动移民群众实现农产品的多环节、多层次增值，使特色资源优势充分转化为经济优势。

（二）基础设施建设项目

在当前库区基础设施条件依然整体落后的情况下，要从解决库区移民群众最迫切的民生问题入手，强化基础设施对库区移民安置区经济社会发展的支撑作用。特别是直接影响移民群众生产生活的基础设施和公共服务项目，要放在优先的位置来考虑，给予重点扶持。一方面，着力抓好库区和移民安置区饮水安全、道路、医疗、教育等基础设施和社会事业设施建设，改善移民生产生活条件；另一方面，整合各有关部门已有的资金渠道，加大对库区移民安置区基础设施建设的投入力度，通过规划整合项目，通过项目整合资金。

（三）移民村人居环境整治项目

“村容整洁”是社会主义新农村建设五个标准之一，也是提高移民群众生活质量的必要条件，当前山东省农村正在加快推进社区建设，给村容整治提出了新要求。建议有关市、县结合当地新农村、社区建设，因地制宜，突出实效，精心筛选一批以人居环境整治为主要内容的项目，给予重点支持，着力改善移民村组的生活环境，发挥典型示范带动作用。

（四）移民培训教育项目

要以提高移民综合素质、促进移民就业增收为目标，结合当地产业调整和移民就业需求，因地制宜，科学安排移民培训教育项目，加强与职业院校、有关部门和重点企业的联系与合作，加强移民技能培训和农业实用技术培训，通过培训使库区移民都能掌握1～2门实用技术和就业技能，着力提升移民就业创业能力和创收增收能力，为库区移民致富奔康提供更多空间。

五、规划之间的衔接

移民发展规划的编制工作要正确处理好库区和移民安置区与全省经济社会发展的总体关系。库区和移民安置区虽然仍是山东省农村地区的一个组成部分，但其属农村地区中资源条件较差、发展相对落后的特定区域。所以，在规划功能定位上不能太高、发展上不能求全。同时，要充分依托和利用好现有的资源与优势，与有关部门搞好协调配合，促进库区和移民安置区的又好又快发展。

（一）统筹兼顾，服从大局

规划的编制，要紧紧围绕发展这个第一要务，立足当前，着眼长远，统筹兼顾，把库区和移民安置区的经济社会发展融入全省和当地经济社会发展的大局中去谋划。同时要正确处理好移民与当地群众的关系。在编制和实施规划过程中，要坚持把移民发展放到库区和移民安置区发展的整体中去考虑，把对移民的扶持与促进当地经济发展结合起来。

（二）规划互补，前后衔接

一方面，三个规划投资渠道不同、规划内容和目标不尽相同，在项目的统筹安排和空间的布局上，都要体现互补，做到各有侧重，互有补充。另一方面，要与有关部门的专项规划衔接好。在规划编制中，其他专项规划能够安排的项目，特别是基础设施建设和社会公益事业项目，国家有专门的资金渠道和部门实施管理，尽量安排在部门专项规划中。移民专项资金规划重点做好其他专项规划无法覆盖的库区和移民安置区经济社会发展项目，避免重复规划、重复投资。