小城镇总体规划与土地利用总体规划的协调

曾德水

据说目前我国的法定规划有83种之多,其共同的目标都在于服务经济和社会的健康发展。然而,由不同部门负责的规划在编制与实施中也出现了一些问题。在基层实际工作中,以小城镇总体规划与土地利用总体规划之间的矛盾和冲突尤为突出,协调难度也很大。在城镇化的快速发展进程中,面对越来越尖锐的土地矛盾,我们必须加强小城镇规划和土地利用管理,实现两个规划的协调与有效衔接,本文对此进行一些分析与探讨。

1 在规划编制和管理工作中出现的分歧

1.1 各自的作用、任务不同

小城镇总体规划是对一定时期内小城镇发展的性质、目标、规模、土地利用、空间布局以及各项建设安排的综合研究和全面部署。它是小城镇建设和管理的基本依据,是保证合理建设和开发的前提和基础,是小城镇社会经济发展战略的深入和具体展开。小城镇总体规划通过分析经济、社会、文化、科技等各项事业的发展,确定小城镇性质、规模、容量和发展形态,统筹安排城镇和农村各项基础工程设施,保证小城镇每个阶段的发展目标、发展途径、发展程序的优化和布局结构的科学性,引导小城镇的合理发展。土地利用总体规划是依据国民经济和社会发展计划,综合考虑一定时期国土整治和环境保护的要求、各项建设对土地利用的需求以及土地供给能力,对一定行政区域范围内的土地开发、利用和保护所制定的目标和计划,是对区域内土地利用进行的总体战略部署。小城镇土地利用总体规划的主要任务是按照县(市)级规划的要求,将各类用地指标、规模和布局落实到地块,并将农田保护区规划、村镇建设规划、土地整理规划综合到土地利用总体规划图上。

1.2 规划的编制时间不同步,规划期限也不一致

小城镇总体规划起步于20世纪80年代初,规划期限一般为20年,同时也对20年后的远景发展作出轮廓性的规划安排。为应对小城镇近期的发展布局和主要建设项目作出安排,编制小城镇近期建设规划的规划期限一般为3年～5年。随着小城镇的迅猛发展,许多小城镇已进行了2轮～3轮的总体规划修编工作,目前小城镇总体规划的规划目标年多是2020年或2025年。

小城镇土地利用总体规划在20世纪80年代末才真正起步,1988年在全国范围内第一次开展了土地利用总体规划工作,1996年开始了第二次土地利用总体规划工作,国家土地局于1997年10月正式出台了《土地利用总体规划编制审批规定》和《县级土地利用总体规划编制规程》。小城镇土地利用总体规划的规划期限多为1997年～2010年。目前,许多小城镇正在进行土地利用总体规划的新一轮修编工作。

1.3 在小城镇的用地规模的确定上有差异

小城镇总体规划所确定的建设用地规模,常常是在国家规定的人均用地指标范围内,以现状人均用地指标为基准,结合人口增长和小城镇社会经济发展需求来确定的;也有些地区的小城镇规划受长官意志的影响,在确定小城镇建设用地规模时出现贪大求洋的现象。这都不可避免地与土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模有差异。

在1997年开展土地利用总体规划编制工作中,采用控制建设占用耕地、补充耕地和净增耕地三项耕地总量动态平衡控制指标(1997年～2010年),将指标通过省、市(地)、县(区)、乡(镇)四个层次逐级分解,下级确定的控制指标不得超过上级下达的指标。通过行政手段严格控制建设占用耕地指标,在规划期内年均占用耕地指标仅为过去十年来年均建设占用耕地数量的21%,导致了各地确定的城镇建设用地规模偏小。土地利用总体规划实施以来,各地普遍出现了预支规划期内建设占用耕地指标的现象。

1.4 在小城镇的发展方向及建设范围上有差异

1)编制原则的差异导致对小城镇发展方向有不同的意见;2)部分土地行政主管部门未听取规划行政主管部门的意见,另行确定城镇建设用地范围;3)对小城镇用地规模预测的差异导致土地利用总体规划确定的城镇建设范围往往小于小城镇总体规划确定的建设用地范围;4)规划编制时间和规划编制期限上的差异也导致了城镇建设用地范围上的不一致。

1.5 审批和管理体制的差异

土地管理实行严格的建设用地审批管理制度,农用地转为建设用地的审批权限全部上收至国务院和省政府,土地管理受到国家和省土地行政主管部门的严格约束。而小城镇总体规划一旦审批通过后,与城镇建设密切相关的控制性详细规划的审批和管理权限则在地方政府和地方城市规划行政主管部门,城镇建设受上级规划行政主管部门的约束很少。这种管理体制使得城市规划管理具有很大的自由裁量权。

1.6 规划管理工作中的冲突

在规划管理工作中出现的冲突主要有:1)规划行政主管部门依据城镇总体规划对建设项目出具建设项目选址意见书,而土地行政主管部门依据土地利用总体规划作出不同意建设项目用地预审的决定,导致建设项目不能立项;2)在规划与土地行政主管部门分别设置的地方,常常出现土地行政主管部门在建设单位未取得建设用地规划许可证就办理土地使用权属证明,或未经规划行政主管部门同意就单方面修改土地有偿出让合同中的规划设计条件等违反法定程序的操作,导致部门间的矛盾加剧。

2 对两项规划相互协调的探讨

2.1 创新规划编制体制

科学性不够、实施不好、规划之间不衔接等,是各种规划共同的问题,从根本上说是体制问题。土地利用规划和城镇规划衔接不好,反映了中央和地方的关系。土地利用规划是四级规划,控制指标反映了中央的意图。就城镇规划而言,由各个地方按照国家法律政策的要求编制,不排除很多规划完全按照地方政府的意图去编制。因此,要协调好两项规划,必须创新规划编制体制,以立法的形式明确这两项规划的法定形式、作用、关系和效力,深入研究这两项规划的工作路线、技术方法、规划范围、统计口径、规划实施管理机制,以求实现两项规划的完善、协调与衔接。

2.2 转变规划编制观念

通过转变规划编制观念,小城镇规划必须要考虑资源约束,寻求集约紧凑的布局模式,强调内涵式发展,千方百计杜绝形象工程。而土地利用规划则要重新审视目标,从城镇的科学合理布局、交通运输功能之间的联系出发合理确定城镇化布局。我们要承认占用一部分耕地的现实,因地制宜制定土地利用规划。对于科学合理的发展需求,都应该给予支持、及时满足。

2.3 建立同步编制、修编机制

小城镇总体规划和土地利用总体规划应该逐步建立同步编制、同步修编的规划编制机制,通过各自技术规范的衔接与协调,对规划编制的期限、规划编制的目标年及修编的年限进行规范统一,实现两项规划的同步,互为依据。

2.4 明确规划内容的分工

小城镇总体规划要树立规划全覆盖的观念,对行政管辖范围内的镇区、产业园区、村庄建设进行统一规划,明确小城镇的职能定位、发展方向和用地规模,引导村庄的集中统一建设,对区域综合交通体系建设、基础设施建设和重大建设项目进行选址安排,为土地利用总体规划提供建设用地空间布局和建设控制要求方面的依据。土地利用总体规划的编制重点应是切实保护耕地,确保粮食安全,严格控制农用地转为建设用地;依据国家产业政策,统筹安排各类产业发展所需的用地空间;引导土地开发复垦和整理工作,促进土地利用集约水平的提高和生态环境的不断改善。

2.5 建立公共参与制度

小城镇总体规划和土地利用总体规划仅在编制阶段邀请有关部门进行协调衔接是不够的。引入公共参与机制来推动两项规划编制合理性、决策的科学性、实施的可行性已成为全社会的共同呼声。因此,无论是小城镇规划还是土地利用总体规划,都要建立社会公共参与的制度。

3 结语

从本质上看,小城镇总体规划和土地利用总体规划有着共同的规划对象和规划目标,两者是相互协调和配合的关系。土地利用规划是小城镇总体规划的一项重要内容,它与小城镇总体规划中的其他内容一起,如村镇体系规划、社会经济发展战略、各项基础设施建设规划等,共同构成土地利用总体规划时确定镇域土地利用结构与布局的依据。土地利用总体规划应为小城镇的合理发展提供充足的空间,以促进社会经济的持续繁荣。

[1]肖 雷,庞海峰,朱忠东.城市边缘区城镇发展的思考[J].山西建筑,2008,34(9):58-59.