中低收入住房保障法规研究

邵永凤

“居者有其屋”,一直是几千年来中国人民的生存理想。新中国成立60年来,尤其是改革开放30多年来,我国经济社会发生了很大变化,人民居住条件得到明显改善,但受法律体系不完备、具体操作出现偏差等原因,近年来房价涨幅远远高于普通民众收入增长水平,特别是中低收入阶层,不得不“望房兴叹”。在2009年3月13日十一届全国人大第二次会议表决通过的《政府工作报告》中再一次明确提出要“努力实现住有所居的目标”[1]。可见,住房保障仍然任重而道远。从构建住房保障法规体系层面,重新审视中低收入保障这个重大的民生问题,是一个值得研究的课题。

1 我国中低收入住房保障制度的演变

20世纪80年代开始,伴随着改革开放进程,住房建设速度加快,但仍以公房分配为主,辅以象征性收取购房款。这种方式虽然在短时间内促进了一部分居民住房条件的改善,但因为明显带有计划经济的特点,严重违背经济规律的做法,注定难以持久。随之而来的是20世纪90年代公有住房改革,使城镇职工住宅具有了一定的商品属性。1994年7月,国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》出台;1994年 12月、1999年4月,原国家建设部等部门分别出台《城镇经济适用房建设管理办法》和《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》。经济适用房、廉租房建设列入各级政府施政规划,对于保障中低收入“居有其所”起到了一定作用。

1)经济适用房政策。1994年12月,原国家建设部、国务院住房制度改革领导小组、财政部等联合发布建房[1994]第761号城镇经济适用房建设管理办法,首次明确:“经济适用住房是指以中低收入家庭住房困难户为供应对象,并按国家住宅建设标准(不含别墅、高级公寓、外销住宅)建设的普通住宅”。“中低收入家庭住房困难户认定的标准由地方人民政府确定。[2]”1998年7月,建设部联合其他部委发布《关于大力发展经济适用房的若干意见》,对税费减免等优惠政策进行了明确[3]。各地在执行经济适用房政策过程中,出台了相应的办法和制度。

2)廉租房制度。1999年4月,建设部发布《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》,但明确指出“城镇最低收入家庭廉租住房保障方式应当以发放租赁住房补贴为主,实物配租、租金核减为辅[4]”,廉租房建设速度并不快。

2 国外低收入住房保障法律制度的实践和启示

自1937年起,美国就开始构建住房保障法律体系,主要包括《住房法》《城市重建法》《国民住宅法》《住房与城市发展法》《开放住房法案》等,通过扩大房屋抵押贷款保险、提供较低租金的公房、提供低息住房贷款以及提供房租补贴等方式,为中低收入人群提供住房保障。日本自1950年起先后出台了《住宅金融公库法》《住宅公团法》《住宅融资保险法》等,建立起以政府为主体为中低收入人群建设住宅的制度体系。新加坡的《中央公积金法》在解决中低收入保障住房方面发挥了重要作用,通过实施强制储蓄手段,推行公共组屋政策,并以公开、透明的廉政措施做保障,使新加坡在这方面独树一帜。

从国外保障中低收入住房保障的实践来看,至少可以给我们带来以下启示:

1)构建统一、完善的法律体系势在必行。保障中低收入人群住有其所,是一项长期的、系统的、全局性的民生工程,不是一时之举,必须构建完善、科学的法律体系,并持之以恒地坚持实施,才能收到成效。

2)必须突出政府主导的保障责任。中低收入人群数量多,住宅建设成本巨大,并且其公益性质决定了只能是保本或亏本建设,不可能完全通过市场运作的方式来实现。

3)保障形式必须多元化。从各国的实践来看,必须调动国家、企业、个人各方面的力量,才能加快中低收入人群住房保障进程。

3 对我国中低收入保障住房制度的思考

进入21世纪后,房价涨幅凶猛,经济适用房“僧多粥少”等现象突出,与“居者有其所”的中低收入保障目标渐行渐远,已经成为社会普遍关注的重大问题。从制度体系上来看,主要存在以下问题:1)立法进程慢。与国外一些国家相比,我国的住房保障既没有一部基本法,又缺少相应的法律规章,主要靠地方政府“摸着石头过河”,而始终没有上升到国家立法的层面,在某种程度上来说,中低收入住房保障工作还处于“无法可依”状态。2)经济适用房建设和分配中所产生的腐败现象很普遍。由于经济适用房数量与需求之间的矛盾,以及具体操作的不规范,导致经济适用房难以真正落实到中低收入阶层,造成新的社会分配不公,引发新的社会问题,以致有些学者建议,必须取消经济适用房政策[5],并非完全没有道理。3)经济适用房所处地理位置、配套设施不完善。在目前各级地方政府财政收入对土地出让高度依赖的情况下,政府只能选择把经济适用房建在偏远的地方,不能得到中低收入购房者的满意。4)廉租房建设进度不快。受廉租制度和财政投入不足的影响,各地廉租房无论是数量还是规模都还远远不足。以湖北省应城市为例,到2008年,省政府下达该市廉租房建设任务5万m21 000套,仅落实资金2 418万元[7],按照2 000元/m2的建筑安装成本计算,尚有资金缺口7 582万元,工程进度可想而知。

4 构建中国特色中低收入人群住房保障法律体系的建议

当前,我国城市化建设进程明显提速,大中城市人口迅速膨胀,大量劳动力涌入城市,其中中低收入群体占很大比重。城镇住房价格持续上涨与广大群众收入增长相对缓慢,已经成为几年来最为突出的矛盾。居者有其所,作为最重要的民生问题,既是保持经济社会健康发展的保证,又是社会稳定的基石,是实践科学发展观的应有之义。由此可见,构建中低收入人群住房保障法律体系,既十分必要,又非常迫切。笔者认为,在构建法律体系中“四个必须坚持”内容如下:

1)必须坚持“保底”原则。在立法原则上,要针对中低收入人群的认定、动态管理、购房租房补贴、政府责任、住房标准等方面做出专门规定,切实保障每一个中低收入者的权益都能得到法律的保护。对中等收入人群,通过发放住房补贴、减免税费等法定措施,鼓励其通过购买经济适用房;对低收入人群,特别是刚刚参加工作的大学生、有固定工作的进城务工人员,从法律层面纳入到福利住房保障范围,实行政府“托底”,通过提供廉租房或者补贴的方式,保证其基本的居住条件。

2)必须坚持城乡统筹。一方面,农村居民中的低收入群体居住条件的改善,也应当纳入到住房保障的整体框架内,以法律的形式确定保障范围、标准及具体操作办法;另一方面,对进城务工农民应当给予应有的住房保障法律关怀,对其在农村的房产及宅基地,应当允许经过评估取得抵押贷款,为务工农民在城市安家落户扫清法律障碍。

3)必须坚持可持续发展。建立住宅建设的可持续发展体系。明确商品房开发商所承担的保障性住房的社会责任,对承担保障性住房项目的开发商给予相应的优惠政策;明确保障性住房建设资金的筹措渠道,对政府公开拍卖土地的收益应当以一定的比例用于保障性住房建设;商品住宅与保障性住宅分类管理,商品住宅实行市场化经营,减少行政干预,通过税收调节的方式将商品住宅开发收益作为保障性住房资金来源之一;保障性住宅实行政府定价或限价,与居民收入水平相适应。

4)必须坚持政府主导。从法律上明确,中低收入住房保障是政府义不容辞的责任,制定相应的配套考核办法,对完不成保障任务政府和有关部门责任人的违法行为,依法予以查处。政府对保障性住房建设规划、分配标准、财政资金安排计划等内容,实施政务公开,接受社会监督。

综上所述,实现中低收入群体住房保障,构建完善的法律体系是前提,在法律框架中体现政府主导、全员保底、城乡统筹、多元发展的原则,是实现保障低收入群体“居者有其所”目标的必然要求。

[1] 温家宝.政府工作报告——2009年 3月5日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上[DB/OL].[2009-03-16].www.gov.cn.

[2] 建房[1994]第761号,城镇经济适用房建设管理办法[S].

[3] 建设部.关于大力发展经济适用房的若干意见[Z].

[4] 建设部.城镇最低收入家庭廉租房管理办法[Z].

[5] 罗薇薇.取消经济适用房完善住房保障体系[J].开放潮,2005(11):42-43.

[6] 王保权.郑州经适房销售首次遇冷1 000余套无人问津[N].央广新闻,2009-12-04.

[7] 丁少华.关于我市廉租住房建设情况的报告——2009年7月30日在应城市七届人大常委会第18次会议上[R].2008.

[8] 鲁 欢.业内:“抑制投机性购房”释放楼市调控信号[DB/OL].[2009-12-04].http://www.chinanews.com.cn/.