四川省集体林权流转现状及对策

王 玲

(四川省林业调查规划院,四川 成都 610081)

林权流转是指在不改变林地所有权和林地用途的前提下,林地承包经营权人将其占有、使用、收益、处置林地林木的全部或部分权利,通过转包、出租、转让、互换、入股、抵押等方式转移给他人的行为。林权流转是集体林权制度改革的重要内容,是加快林业发展、破解林农增收缓慢难题、促进农村经济发展的重要途径。

1 四川省林权流转概况

1.1 发展过程

从上世纪 80年代中期开始,国家先后出台了有关土地流转的法律法规和政策,从法律和制度上规范和引导林地林木流转等行为。四川结合实际,在农村家庭联产承包制的基础上,陆续开始了对林权流转的探索实践。在初期,主要以业主(大户)承包荒山荒地造林为标志。在上世纪 90年代中后期,随着农村土地改革的不断深入,尤其是“四荒”的开发治理,社会投资经营林业的积极性越来越高,承包、租赁、合作等流转形式不断出现,林地流转规模从小到大,经营活动从单一的造林逐渐发展到以林为主的多种经营。随着《森林法》的修订(1998年)、《森林法实施条例》的实施(2000年)和中央《关于加快林业发展的决定》的颁布(2003年),四川先后出台了一系列鼓励社会投资林业的政策措施,营造出有利于林权流转的外部环境。2008年,党中央、国务院颁布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确指出,“在依法、自愿、有偿的前提下,林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木使用权。”根据中央决策部署,四川各地在加快主体改革的同时,陆续开展了包括促进林权流转在内的配套改革,极大地促进了林地林木资源的市场流转,盘活了林地林木资产,促进了生态建设和农民增收致富。为进一步规范林权流转,维护流转当事人的合法权益,促进森林资源开发利用和林业健康发展,2009年 8月,四川省林业厅颁布了《林权流转管理办法(试行)》。在这些政策环境的激励下,四川集体林权流转保持着良好的发展态势。截至 2009年10月,全省已建立起 30个林权交易中心,林权流转面积达 28万 h m2,流转资金 8.26亿元。

1.2 主要流转形式

1.2.1 出租。林地使用权拥有者将自己承包期内的林地,通过协商、公开招标等形式,在一定期限内全部或部分租赁给有经营能力的单位或个人,承租人则根据租期年限,分期支付或者一次性支付林地租金,以享有林地承包经营的权利,并从中获取收益。这种方式起步最早,实践最多。沐川县仅 2005年 ～2008年就涌现出造林大户 100户以上,租赁承包成片荒山造林 0.73h m2。

1.2.2 转让。林地使用权拥有者在征得发包方同意的前提下,在对现有林木进行资产评估后,将未到期的林地承包经营权以及林地上的林木和其他附着物出让给个人或单位,受让方向转让方一次性或分期支付转让金,取得林地使用经营权,并按照相关的政策法规的规定,与发包方变更原林地承包合同,实行自主经营管理,林地所得收益归经营者所有。这种转让分为协商转让和拍卖转让两种形式。在近两年,大邑县交易大宗林地转让流转 43宗,面积3 000多 hm2,出让金额3 150万元。

1.2.3 入股。由包括农户在内的多个投资主体以林地使用权、林木经营权、资金、劳动力、技术等作为条件,自愿联合或组成股份公司或合作经济组织,将经营权量化为股份,按股份比例获取盈利收益。这种流转方式是提高规模化经营的重要途径,能有效解决单家独户经营中存在的问题,提高经营效益。到 2009年 10月,全省共成立林业专业合作社 548个,加入合作社的农户有 41.7万户,合作经营的林地面积 10余万 h m2。

1.2.4 抵押。林权抵押是林权权利人将承包或租赁的林地或林木作为债权担保获取银行贷款的行为,作为一种融资手段,随着集体林权改革应运而生。它是在金融机构风险可控的前提下,政府为解决林农融资难而扶持、引导金融机构以“林权证”为突破口为林农发放的贷款,近年逐渐成为新的重要林权流转形式之一。到 2009年 6月,雅安市林权抵押贷款余额达到 3.22亿元,较年初增长 71%,有效缓解了林业发展资金不足的问题。

2 四川林权流转的效应

如果说集体林权制度主体改革是林权的第 1次分配,那么,林权流转则是第 2次分配,实现了由资源向资本的转变。近年来,四川林权流转在实践中产生了良好的综合效应。

2.1促进了生态建设。“谁造谁有”政策的落实,强化了林农“管好自家山,看好自家林”的意识,广大林农对林地林木的管护更到位,经营更精细,采伐更慎重,乱砍滥伐的现象明显减少,有效保护了森林资源。更重要的是林地流转后,吸引了社会资金对林业的投入,盘活了林业资产,使闲置的林地得以开发利用,加快了森林资源数量的增长、质量的提高。以眉山市为例,自 2007年林权制度改革以来,各种社会力量积极投入林业建设,全市林业用地面积净增 2.93万 h m2,森林覆盖率净增 4.23个百分点。

2.2拓宽了林业投资渠道。通过林权流转,有效聚集了农村自家庭承包经营以来释放出的大量个人财富,实现了社会的多层次参与。社会投身林业建设的主动性和积极性不断高涨,非公有制林业迅速发展,林业投资结构随之发生根本变化,即由国家投入为主向业主等多种经济成份共同投入的多元化格局转变。南部县通过“四荒”流转建立工业原料林基地,成功引进中盐银港集团投资的 4.8亿元,投资建

立高密度纤维板加工厂。

2.3盘活了林业资产。一般来说,林权流出方多拥有劳动力要素和林地资源,但缺乏资金和技术,而流入方往往拥有资金和技术而缺乏劳力和林地。通过林权流转,促进了资金、科技、管理、人才等生产要素的合理流动和森林资源的优化配置,调动了森林经营者和全社会各种力量投资林业、发展林业的积极性,从而推动林业规模化、产业化经营,提高林业生产能力和经济效益。

2.4发展了林业产业。实行林地流转,使一些以木(竹)为原料的人造板、纸浆造纸、林副产品加工企业建立起原料林基地,原料自产自用,实现资源利用的良性循环,有效促进林业产业发展。乐山市多年来通过林地流转,兴建了以吉象木业、福华纸业、华象地板为代表的一批骨干林业产业企业。2008年全市人造板设备生产能力已达 24万 m3,造纸能力达 20万 t,总产值达 20亿元以上,实现税收和利润上亿元。

2.5增加了农民收入。林地流转后,经营者加大了投入,就地雇请用工,拓宽了农民就业门路,为农民增收提供了新的渠道。沐川县是四川省最早的林改试点县,在林木流转过程中,实行林木所有权和经营权分离,探索出“以林换路”、“以经营权换路权”等模式。业主自筹资金修建了 12条长 136 k m林区公路,极大地改善了农村基础设施,林农每吨竹木产品人工运费因此降低了 100元 ～150元,仅此一项农民人均增收 100元;邻水县城北镇青坪村林改确权到户后,林农每 0.067公顷竹林收入从改革前的100元提高到 600元左右。

2.6提高了林业经营管理水平。实行林地流转,建立了责权风险和利益统一的经营体制,经营者的责任意识和追求效益最大化的动力大大增强,提高了林业的经营管理水平和劳动生产率,促进科学技术在林业上的推广和应用。此外,林权流转还促进了林业部门管理方式和工作作风的转变,加速了林业管理体制的改革。

3 四川林权流转存在的问题

3.1流转管理制度不完善。一是缺乏较为完善的林权流转制度。虽然已经出台了林权流转管理办法,但缺乏针对不同类型流转形式的具体操作细则,因而在实践中有一定难度。二是资产评估制度不健全。各种形式的流转,都必须建立在科学评估的基

础上。而四川目前森林资源资产评估制度尚不健全,省内具有森林资源资产评估资质的机构仅有一家,加之国家对评估机构、人员资质的门槛过高,仅有的评估技术队伍不能满足市场需求。三是配套制度未跟上。目前,全省森林分类经营工作还未完成,采伐管理制度尚在试点探索之中,一些需要突破的林业管理制度还停留在原有框架内,这些都客观上对林权流转产生了不利影响。

3.2部分流转行为不规范。由于流转制度先天缺陷等原因,目前不乏鱼龙混杂,浑水摸鱼的人借投资林业为名,利用林农不懂政策,不了解行情,低买高卖,从中赚取差价,造成林地过度流转或者炒买炒卖的现象,隐含着社会不安定的因素。具体表现在:一是宣传不到位,信息不对称,一些林农对林权流转知之甚少。二是有的村组没有按照公开、公平、公正的原则,发包时没有依法召开村民大会或村民代表大会,合同条款内容存在问题。三是由于流转手续繁多,程序复杂,农民交易一次,往往要费不少的周折,有些林农为了省事省时,就与业主私下进行交易,结果造成低价流转,甚至失地失山,林农自身利益受损。

3.3流转服务平台不健全。目前,四川省林权流转正处于成长期向成熟期的过渡阶段,流转服务机构尚不健全和完善,而已建立的流转机构服务项目和能力又较有限,造成大多数林农对林权流转缺乏认识,积极性不高。据实地调查,一些农户根本不知道林权证的作用,还不能理解林权和土地权具有同等的意义,对林权证能够抵押贷款就更不了解,这种状况严重制约了四川林权流转的进程。

3.4林权抵押实施难度大。《四川省林权流转管理办法(试行)》规定,“森林、林木所有权和林地使用权,在流转期内允许继承,并可以作为贷款或其他债务的抵押物”。而在现实中,往往对租赁的林地不予变更登记,业主因此不能获取林权证,而业主希望用林权证进行抵押贷款的愿望随之成为泡影,直接挫伤了业主投资林业的积极性。

4 对林权流转的对策建议

面对日益活跃的林权流转,地方各级政府和林业主管部门要注重发挥其保障和服务功能。建议从以下几方面着手:

4.1建立规范的林权流转管理机制。一是建立林权流转申报制。流转双方应就拟流转林权的相关情况向当地县级林业行政主管部门申报。二是建立林权流转审核制。县级林业行政主管部门应对申报的拟流转林权是否符合《流转管理办法》进行审核,并在规定期限内作出答复。对采取转让、入股方式流转林地承包经营权的,应当经原发包的集体经济组织同意;采取转包、出租、互换、抵押或者其他方式流转的,应当报原发包的集体经济组织备案。集体统一经营的山林和宜林荒山荒地,在明晰产权、承包到户前,原则上不得流转;在同等条件下,本集体经济组织成员在林权流转时享有优先权;流转共有林权的,应征得林权共有权利人同意。三是建立流转信息公开制。公开本地及周边地区林权流转的相关信息,供流转双方参考,防止低价流转、坑农害农。四是建立林权流转登记制。对各种类型的流转都要做好全面登记,以便规范管理,避免民事纠纷。

4.2建立和完善资源资产评估制度。现有的森林资源资产评估制度已成为制约林权流转的重要因素。要在充分调研的基础上,突破现有的资源资产评估制度,编制科学合理的评估细则,规范和完善评估技术和评估方法。按照《行政许可法》等法律法规的要求,制定科学、可行的森林资源资产评估机构和人员资质认证办法,降低咨询师的“门槛”标准,解决目前资质规定与实际工作要求脱节的问题,最大程度地满足林权流转的需要。

4.3积极引导林权有序流转。要通过广泛深入的宣传,让广大林农明白林权是非常重要的生产资料,并可在流转中实现增值。积极引导农民依法通过转包、出租、互换、入股等形式流转,防止个别人的投机炒作,不要让林权流转过热、过频。可采取限期(一个轮伐期限流转)、限量(部分林权流转)、现货(现有成熟林权流转)等流转模式,严防农民“失山、失地”,确保其基本的生产资料。要引导发展农村林业专业合作社、家庭合作林场和股份制林场等林业合作组织,联合经营林地;鼓励广大农民和林业经营者与企业合作造林;鼓励到林业产权交易管理服务机构进行流转。禁止任何组织或个人采取强迫、欺诈等不正当手段迫使农民流转林权,更不得迫使农民低价流转山林。

4.4建立健全林权流转社会化服务体系。一是建立规范的林权流转交易市场。培育森林资源产权交易市场,为森林资源资产的买卖、租赁、承包等流转建立交易平台,促进林权流转行为走上法制化、规范化轨道。对其选址要科学论证,合理布局。对资源较少,地理位置偏远的地方,要慎重选址,避免

流转成本过高带来的不利影响。二是建立流转中介服务体系。建立完备的信息服务平台,为林权流转交易双方提供完善的信息服务,及时让林农掌握林权交易行情。三是对业主依法贷款提供担保。可采取业主通过林权证复印件和合同,向林业局和银行提出抵押贷款申请,林业部门确认林权证的真实性与合法性,承诺在抵押贷款期间所抵押的林木未经抵押权人(银行)同意不予办理采伐许可证和林木所有权转让变更手续,金融机构便可采取分年度放贷,以降低风险。

4.5加强流转的动态监督管理。一是加强流转过程监督管理。对流转的主体资格、范围、程序以及流转收益的支配等,要依法依规进行监管。对评估机构、评估人员、评估结果等要加强审查监督,确保评估真实和公正。协调林地流转过程中产生的矛盾,对双方发生的纠纷及时调解,保护流转双方的合法

权益。二是加强流转后的监督管理。对流转后的林地,要按照规定办理林权登记手续,及时颁发林权证书,使其经营管理的森林资源资产及增值受到法律保护。对流转双方合同或契约是否遵守,双方权利义务是否履行,林地是否改变用途和生态保护情况,要加强跟踪监督。运用法律手段,严厉打击各种破坏森林资源的行为,切实维护经营者合法权益,保障林权流转健康发展。

[1]贾治邦.中国集体林权制度改革培训教材[M].北京:中国林业出版社,2008.

[2]四川省林业厅.四川省集体林权制度改革文件资料汇编(内部资料)[M].2009.

[4]四川省林业厅.四川省森林、林木和林地流转管理办法(试行)[Z].2009.