铁路客运专线工程监理遇到的若干问题及对策

2010-08-15龙德林

山西建筑 2010年13期

龙德林

为了达到项目建设目标,需要参加建设的建设、设计、施工、监理等相关单位分工明确、各司其职、通力合作。目前,铁路客运专线建设工程监理效果不尽如人意,与工程建设相关各方均有关系。

1 存在的主要问题

1)建设单位是项目实施的主导者,它的管理成功与否,直接关系着建设项目能否按期建成,质量可靠,投资可控,达到预期的生产要求和目的。建设单位存在的问题：a.不按合同办事,行为不规范。b.不按建设程序办事,工程前期准备不充分。c.对监理地位和角色的认识模糊,减小监理权利,加大监理责任。d.要求施工单位垫资,拖延支付工程款,变更批复不及时。2)工程设计是基本建设的龙头,设计文件是工程施工与监理的最主要根据,设计质量对于工程项目决定质量、缩短工期、节约投资、提高经济效益起着关键性作用。设计单位存在的问题：a.设计深度不够,存在差、错、碰、漏、缺项。专业之间衔接配合不到位,概算与设计脱节,与施工脱节。b.施工图交付滞后。3)施工单位作为工程项目实施的主体,其主体责任的落实好坏与否,直接决定工程项目各方面的进展。施工单位存在的问题：a.不按标书配足人员,到位率低,技术力量严重不足。b.转包分包,以包代管。c.施工现场不规范,不按设计施工,不按程序验交。d.部分人员专业技能差。4)监理实际上是建设单位项目管理的延伸,监理单位受业主的委托,依照法律法规及有关的技术标准、设计文件和合同对工程施工阶段实施监理。监理单位存在的问题：a.不按标书配足人员,到位率低。b.不认真履行监理职责。c.人员更换不按规定进行。d.部分人员不称职。

2 产生上述问题的原因

2.1 政府主管部门

1)建设法律法规不完善。2)政府行为不规范,建设行政主管部门的监督管理不当。依法管理的深度不够、方法不当、要求不严、执行不力。3)定额、取费不合理。定额是确定费用的依据,费用是完成工作的保证。铁路设计概算仍然采用《铁路基本建设工程设计概(预)算编制办法》(铁建设〔2006〕113号)编制,Ⅰ类工综合工费标准为20.35元/工日,Ⅱ类工综合工费标准为29.13元/工日,已低于成本价。4)铁路建设的超常规投资,大大超过了参建各方的能力。2008年铁路建设投资3 600亿元,2009年铁路建设投资6 000亿元,2010年铁路建设计划投资7 000亿元。目前,参加铁路建设的建设、设计、施工、监理单位资源空前紧张,不少不具备资质的人员只经过简单的培训就上岗了。

2.2 建设单位的原因

1)缺乏工程建设法律法规知识,法制观念淡薄,行为不规范。2)不重视工程建设前期工作。前期阶段监理的缺乏,使得前期阶段在功能策划、可行性研究、设计图纸的完善性等方面不够完善,导致施工阶段设计变更较多,工期失控,有的甚至影响工程质量。3)对实行工程监理的意义及其重要性缺乏认识,对监理工作支持不够。4)部分人员综合素质低,专业知识不足。建设单位的工程管理人员往往是临时抽调,工程师普遍欠缺经济、法律等方面的系统知识和综合协调管理能力。“重经济、轻设计,重技术、轻管理,重进度、不按机制办事”。

2.3 设计单位的原因

1)限额设计。以偏低的投资估算经审批后将作为项目工程造价的最高限额。有时为了不突破限额,明知可能存在漏项也不列入,造成设计概算偏低。通常,建设单位在招标投标时以设计概算为基础确定标底,造成工程造价失真。2)工期紧,费用低。设计单位为了降低成本,缩短设计周期,勘测设计不够深入细致,因此设计文件出现错、漏、缺在所难免,为日后工程变更留下后患,和为施工单位高估冒算留下战略空间。3)承接任务过多,部分人员素质低。

2.4 施工单位的原因

1)施工单位生产规模扩张过快,管理和技术力量严重不足。2)工期紧,费用低。铁路国有施工队伍近年来将自有施工作业队伍不断削减,遇到任务量大、时间紧迫的施工任务,只能依靠架子队、外部协作队伍和劳务公司来进行作业施工。“层层压价”,以包代管。3)现场管理混乱,部分人员素质低。质量、安全保证体系不健全,岗位责任制不落实,施工准备不充分,技术交底不细,重进度、轻质量。现场工程技术管理人员不足,施工人员对设计文件及规范掌握不准确,有经验的技术工人不足,有相当数量的农民工由农村直接进入铁路工地参加施工,缺少有效的培训。作业队伍不稳定,操作工人新手多,违规操作。

2.5 监理单位的原因

1)监理费用低,投入少。监理费用偏低导致监理企业投入的人力不足,专业不齐全,工作开展不利。由于监理取费偏低,从业人员责任大,经济收入比其他从业人员低,长期驻施工现场,生活条件和工作环境比较艰苦,铁路监理公司难以留住有各种技术专长的高素质人才,造成监理单位只能采用“项目来了招聘人、项目完成就走人”的管理方式。2)自身管理不到位。管理机构不健全,岗位责任不落实,监理工作程序不遵守,旁站监理工作不到位,现场记录不齐全、不真实。3)承接任务多,部分人员素质低。总监一身多职,难以真正起到总监的作用。进场实施监理工作的监理人员往往与投标书上不一致,监理人员数量不能满足要求。部分监理人员不具备相应的执业资格,专业技能不足,对标准、规范执行能力差,工作能力不强,不能发挥监理作用。

3 对策

3.1 健全建设体系、完善法律法规

1)加快法制建设,完善法律法规。目前我国建筑市场“无法可依,有法不依,执法不严”的现象极为普遍。应尽快规范业主行业,明确业主的质量责任,建立项目法人违规追究制度。规范监理市场,制定相对完善的监理行业管理制度和行业法规、可操作性强的规范,完善铁路建设监理的各项法规,促进信用体系和信息化建设,创新市场监管方式。完善监理行业协会体系,确保监理单位“秉公执法”。实行工程保险制度,建立强有力的风险约束机制。推进标准化建设,加大执法检查力度。2)建设单位政企分开,实行资质管理。将建设单位从投资者(业主)中分离出来,对建设单位实施行业的专业管理,并对其建设能力实施资质管理。按政企分开的原则组成项目法人,实行建设项目法人负责制,由项目法定代表人对工程质量负总责。项目法定代表人必须具备相应的政治、业务素质和组织能力,具备项目管理工作的实际经验。项目法人单位的人员素质、内部组织机构,必须满足工程管理和技术上的要求。3)完善工程造价体系。对不符合实际情况的铁路定额偏低、征地拆迁和管线迁改费用偏低、相关单位施工配合费缺失等,及时进行调整、补充完善。调整设计、施工、监理费用,保证合理的成本和利润。4)改革监理费支付渠道,委托第三方管理。监理公司向业主直接收取监理费用的体制是导致监理企业无法真正有效地独立全方位开展监理工作的重要原因。如果将付款方式改由第三方(如建设工程交易中心或监理协会等)先向业主一次性收取监理费,由其按合同规定支付给监理企业,则监理单位避免了与业主的直接经济联系,监理单位独立的第三方地位就能得到有效提高,就能充分履行法律赋予的职责。

3.2 规范建设单位行为,加强合同管理

1)规范建设单位行为。规范监理招投标工作,规范建设单位行为。作为建设单位的领导和工程管理人员,应认真学习有关工程建设管理和招投标方面的法规,了解和掌握一些必要的工程建设知识和基本程序。认真落实项目法人责任制,依法查处不履行法定建设程序的行为,禁止转包和违法分包。2)严格法定建设程序管理。建设单位应严格执行基本建设程序,科学确定勘察、设计、施工等各环节的合理周期,不得任意压缩合理工期。工程造价应严格按照国家有关工程造价计价办法和计价标准确定,工程招投标的中标价格要体现合理造价的要求,坚决制止不经评审的最低价中标做法,杜绝工程造价过低带来的质量和安全问题。3)加强合同管理。合同是建设单位和设计、施工、监理单位建立法律关系的唯一纽带,也是明确各自职责、权限和义务的法律依据。订立合同前,合同双方应充分协商一致,将相关内容以合同条款的形式明确下来。合同签字生效后,合同双方应组织学习合同,明确各自的职责、权限和义务,认真履行合同。

3.3 监理单位应做好本职工作

1)加强与建设单位的沟通,争取建设单位的理解和支持。在工程建设过程中,监理方处理好建设方、监理方、承包方的关系,对整个工程建设的顺利进行起到极为关键的作用。很多成功的监理实践证明,监理目标的顺利实现与能否取得建设单位的信任和支持、与建设单位的协调的好坏,有着很大的关系。监理单位、项目监理部、监理工程师、监理人员在工程监理的实施过程中,要通过自己的努力,通过监理的业绩,充分赢得建设单位的信任和支持,才能合理、充分地行使建设单位所授予的权利。2)遵循国家法律法规,按照合同办事。监理工程师在执业时要遵循国家有关法律、法规,遵守合同约定,法律规定的责任必须履行,遵守公平、公正、客观的职业操守。依据工程建设监理合同、设计文件、有关规范、规定及相关法律对项目实施独立、科学、公正的监理。3)加强企业内部管理。加快市场化进程,使监理单位真正成为产权清晰、职责明确、政企分开、管理科学、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体。健全机构完善制度,落实监理的主体责任,强化责任意识。以人为本,加强对从业人员的管理,建立一支具有高素质的、稳定的职业监理队伍,减少人员变更。建立健全培训教育体系,实行全员、全面、全过程的系统培训,提高监理队伍的政治素质和业务素质。4)树立为建设单位服务的思想。监理人员必须熟悉监理委托合同,正确处理好与建设单位的关系,从大局出发,顾客第一,为建设单位服务,对建设单位负责。提高服务水平,监理工作到位,监理素质提高,监理工作一丝不苟。监理工作要恪守“守法诚信、科学公正”的原则,做到“四个坚持”：坚持按合同规范、程序办事,坚持独立试验和平行试验,坚持旁站监理和巡视监理,坚持质量一票否决制。

3.4 监理单位的发展方向

1)向代建企业转化,实行全过程、全方位监理。国家鼓励监理企业通过建立与工程项目管理业务相适应的组织机构、项目管理体系,充实项目管理专业人员,开展工程项目管理业务,将监理业务进行向前与向后的延伸,向项目管理企业转化,真正实现全过程、全方位建设工程项目管理。2)优化企业结构,提高监理企业的竞争力。科技创新,以人为本,监理企业的竞争,其本质就是人才的竞争。建立一支具有高素质的、稳定的职业监理队伍,留住人才、培养人才、集聚人才、重用人才。强化廉洁自律管理,使监理人员真正做到公正、独立地开展监理工作。健全组织机构体系和建立完善的项目管理体系,管理制度标准化、人员配备标准化。组建大型的“铁路建设监理集团公司”,形成规模化、集团化的经营战略方式,增强企业竞争力。为业主提供全方位、全过程服务,向多层次、多方向发展。不断提高监理水平和服务质量,增强自身实力,拓宽经营范围,以雄厚的实力,优良的业绩和优质的服务占领市场。