运用法律工具保障重点工程建设

刘 正

省重点工程是省委、省政府应对金融危机、保障经济平稳增长的重要举措。随着工程的陆续开工建设,社会公众普遍感受到重点工程对整个经济形势的拉动成效日益明显。省政协专门组织视察重点工程并召开专题议政会,动员各族各界人士共同为重点工程建设建言献策,增砖添瓦。结合在临汾、运城、太古、太佳、汾平等地的视察情况,尤其是自身工作实践中的一些感受和思考,特提出以下建议,以供参考。

1 善用法律工具,深挖民间资本潜力,拓宽融资渠道,创新融资方式

一方面,资金短缺,特别是项目资本金短缺是全国范围内普遍存在的问题。另一方面,据新浪网一篇报导,山西至少有3 000亿元民营矿主的资本要寻求新的资本洼地。众所周知,山西在居民储蓄等民间资本方面具有特殊的优势(民间有巨量的闲置资本)。因此,如何打通渠道,为二者搭起一座资金对接的“金桥”,引导省内民间资本投资于重点工程领域,无疑成为一个重要的研究和实践课题。从法律角度看,可以尝试运用以下方式,鼓励、引导民间资本投向基建领域。

1)通过创新项目公司内部管理模式,积极推进“公私合作”吸引民间资本直接投入基建领域,实现资金和建设运营经验的有效结合。从我们了解的情况看,我省民营资本对固定资产投资有朴素的热情,低风险的、有稳定回报的基础设施项目对民间资本有足够的吸引力。但妨碍民营资本投资的原因在于,其大都没有基础设施建设、运营和管理经验,另一方面,对与有经验的国有企业的合作,民间资本常有不能占有控股地位、担心股权稀释、分红和决策权利不能保证等等顾虑。我国2006年实施的新《公司法》实际上为有限责任公司管理体制的创新预留了足够的空间,比如：分红比例、表决权比例可以自由约定,优先分配公司利润的权利、股权可以在一定条件下要求另一股东会予以收购、公司的委托经营等与债权性质相接近股权得到法律的认可。在保障国有资产权益的条件下,我们可以通过创新项目公司的内部管理体制,有针对性的设计形态各异的招商引资方案,打消民间投资者的顾虑,解决民营资本投资的现实困难,实现资金和建设运营经验的有效结合。2)扶持、支持私募股权投资基金设立,鼓励私募基金投向基建领域。私募股权基金是投资于基建领域的一支重要力量。2007年我国新《合伙企业法》的实施,为私募股权投资基金的设立打通了法律通道。从我省民间资金情况看,民营大型产业集团较少,单个投资主体力量较小,不易或不愿投入基建领域。但我省民间资本有总量大、资金和资金持有人都相对比较集中的特点,适合私募股权基金的发展。通过有限合伙企业等私募股权基金法律形式的运用,集合、统合民间分散资金,鼓励、引导其投资基建项目,亦可作为解决资金短缺问题的有益尝试。3)组建国有大型投资集团,搭建统一的产业投融资平台,深挖民间资本潜力。组建大型的国有产业投资平台,整合分散的国有资源,可以使资源的融资能力出现倍增效应。另一方面,组建大型产业投资平台可以为国有投资实现市场化,多元化的融资提供可靠的渠道。从长远的发展看,大型国有投资企业还能改制为股份有限公司、上市或待国家相关法律出台后组建产业投资基金、利用资产证券化等方式吸纳民间资本,为山西基础设施建设的后续发展提供动力。4)积极推进已运营项目的经营权转让,以 TOT等方式实现国有存量资产的转化,为在建项目引入资金。以转让基础设施经营权的方式为在建项目筹措资金,相对而言,法律环境已比较成熟,我省在高速公路经营权的转让方面也有成功的经验。在政策层面,国家发改委在《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》中明确表示“加快推进市政公用事业改革,扩大城市供水、供热、供气、污水处理、垃圾处理等特许经营范围”,省政府在2007年印发的《山西服务行业“十一五”时期发展纲要》中也有开放城市公共服务市场、加快市政事业市场化的要求,这都为以TOT等方式筹措资金创造了良好条件。但TOT方式面临的不利形势是全国范围内的大基建,因此着眼省内资金可能是较好的选择。推出小型项目,或在大型项目转让时放宽转让条件,允许联合体投标,增加转让的成功率,通过放宽转让条件,增加受让竞争主体,也会有利于国有资产的保值增值。交通领域在这方面已有不少尝试,如京大、太长、长晋、晋焦高速的股权转让等项目。其中太原—焦作高速公路中国平安信托投资公司的合作项目,回收资金近30亿元,有效的充实了新开项目的资本金。通过多元化的融资方式,吸引民间资本投向基础设施领域,使有限的财政资金向纯公益项目倾斜,一方面可以缓解政府财政压力,保障重点工程的顺利实施;另一方面也可以借助资源整合,产业调整的时机,有效引导山西民间投资的趋向,可以为山西长远发展奠定一个良好的基础。

2 借鉴新兴的建设模式,积极探索和推进基建投资建设模式的创新运用

施工企业一般都有很强的融资能力,借助新兴的建设模式在一定程度上也有缓解建设资金短缺的作用,有代表性的是成功运用于北京地铁奥运支线、地铁5号线BT方式。BT方式大都是施工企业运用流资贷款充实项目资本金,并对项目进行建设管理,建成后由政府分批付款回购。从融资的角度看,BT方式也可以视为对建筑商的融资,用BT方式能够避让基建投资的高峰期。对此,我省可以选择适当的项目探索运用,一方面对资金短缺问题不无补益,另一方面也可以为此后的基建投资积累经验。

3 对省属资产经营公司进行资产重组整合

集中力量清收债权,回笼资金,统一协调,筹出部分资金集中引导投资方向。据了解,省属资产经营公司(如省经济建设投资公司,省经贸资产经营公司,省煤炭资产经营公司等)存量资产数百亿元,对外投资及债权数额巨大。但是目前整体债权回收存量较大,资产经营质量有较大的提升空间。因此,进一步对资产经营公司进行资产重组整合,回收债权,有引导的进行一定的重点工程项目投资,既能解决建设资金短缺问题,又能提高资产经营公司的产业集中度,获得较为稳定的收益。

4 有效利用现有国有企业的投融资平台,利用资本市场进行融资,集中投融资窗口,提高持续投融资能力

目前,交通、水利等重点领域均有政府出资的专门的投融资主体,如省交通投资公司,省水利投资公司等。前不久,省交通投资公司成功发行20亿“山西交通”企业债,解决了高陵高速公路的建设资金。我们在为此出具法律意见书的服务过程中亦深感只有长期重视资本市场融资的前期准备工作,未雨绸缪,方能在急需时起到立竿见影的效果。因此,对交通、水利包括能源方面的现固有投资主体要加大培育,依法完善公司治理结构,建立健全财务制度,使其发展成为具有持续性的投融资平台。

5 加强法律审查,切实保障基础设施建设的顺利进行

1)加大基建程序合规审查力度,确保项目的合法建设。在基建投资程序的审查过程中,尤须注意国有企业投资合规审查。例如,一些经营性基建项目的投资人选择属于强制招标的范围,不能由主管部门直接指令国有企业承建。如国有企业以行政指令的方式取得项目的经营权,其即便是以自有资金投入,取得其他合规手续,符合经营性项目认定的实质条件,也会被认为权利取得程序有明显瑕疵。会对资产变现、再融资造成障碍,有可能会使政府部门承担不必要的担保、承诺等责任。

2)运用法律手段,规范工程施工管理。在以往的工程(特别是大型工程)建设结束后,极易出现施工纠纷的高发态势,甚至出现群体性事件。此类纠纷形成的原因相当复杂,有因拆迁延误引起的索赔、有因设计变更引发的索赔、有因质量问题引起的索赔,还有因延误工期引发的索赔等等。其中有客观因素的影响,亦有以行政管理的方式替代民事合同的管理,以行政指令的方式替代民事的要约、承诺,以行政钳制替代民事责任追究,对合同资料、证据材料未予充分重视等主观因素的影响。

3)重视、正视基建项目中的土地问题。土地制约重点工程推进亦是在全国范围内普遍存在的问题。2008年6月1日,三部委的15号令《违反土地管理规定行为处分办法》正式施行,2009年,三部委又联合下发《关于适用〈违法土地管理规定行为处分办法〉第三条有关问题的通知》,就违反土地管理规定行为有关具体问题作了更明确的阐释。从中央政府层面来看,对土地违法行为态度明确,处分愈加严厉。仅在2008年,因土地违法问题,全国有449人受到行政处分,971人受到党纪处分,213人被追究了刑事责任,土地问题确实是基础设施建设中“一触即倒的高压线”。因此,对土地手续不完备的项目,有关部门亦要保持足够的警惕,以免触及红线,带来不必要的损失和伤害。