农民平等权的法律保障探讨

李 赫

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

1 我国农民平等权的现状分析

农民是指直接从事农业生产的劳动者（不包括农奴和农业工人），他们具有两个显著的特征：一是从户籍制度上来看，他们属于农业户口；二是以耕种土地为业，并以耕种土地所得作为供养自己和家庭成员主要生活来源的社会成员。而在人们的日常生活用语中，农民这一称谓是职业与身份的统一体。作为职业的农民，是指那些经营农地、并主要依赖于从农地中所获得的收益来维持基本生活的社会群体；作为身份的农民，它是指那些在行为方式、价值观念、社会认知态度等方面迥异于其它社会群体，带有厚重乡土特质的一类人群。从法律的角度讲，农民只要具有我国的国籍，就是我国的公民，就应当平等地享有我国公民在国家中的地位和权利。然而由于历史的和现实诸多因素，导致严重的城乡二元结构和农民的不平等地位。

1.1 农民政治权利方面的不平等

20世纪50年代以来人为建立的城乡二元户籍制度，既是中国农民丧失迁徙自由权的标志，也是中国农民平等权利失落的起点。农民政治权利的不平等也就在情理之中了。我们仅从选举权和被选举权来看，1953年的《选举法》对农村与城市每一代表所代表的人口数作了不同规定，即自治州、县为4∶1；省、自治区为5∶1；全国为8∶1。1995年《选举法》才统一把各级人民代表选举中的农村与城市每一代表所代表的人数改为4∶1，即农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数，这意味着农村人口的选举权相当于城市人口的四分之一。这显然是在法律上设置了农村人口与城市人口的政治权利的不平等。从1995年统计的全国人口数分析，农村约每88万人选1名全国人大代表，城市约每22万人选1名全国人大代表。第十届全国人大代表选举农村按人口每96万人选代表1人，城市按人口每24万人选代表1人。农民代表在全国人大的构成比例与其总人数也是极不相称的，第一届有农民代表63人，占5.14％；第二届67人，占5.46％；第三届209人，占6.87％；第四届662人，占22.9％；第五届720人，占20.59％；第六届348人，占11.7％；第七届与工人代表合占23％；第八届280人，占9.4％；第九届240人，占8％；第十届与工人代表共551名，占2985名全国人大代表总数的18.46％。在十届全国政协2238名委员中，真正的农民委员仅只1名。农民政治权利的不平等还体现在担任公共职务、结社等诸多方面。

1.2 农民经济权利方面的不平等

从学理上探讨经济权利比较复杂，可以从剪刀差、城乡差距和基尼系数中管窥农民不平等的经济地位。

剪刀差表明工农业产品价值的不等量交换，其实质是国家有针对性地对农民进行超经济剥夺。据统计，农民通过工农业产品“剪刀差”向国家提供的积累，从1952年到1986年是5823.74亿元，加上收缴的农业税1044.38亿元，两项合计6868.12亿元，约占农民所创造价值的18.5％。在1979年到1994年的16年间，政府通过工农产品剪刀差从农民那里占有了大约15000亿元的收入，同期农业税收总额1755亿元，各项支农支出3769亿元，政府通过农村税费制度提取农业剩余约12986亿元，农民平均每年的总负担高达811亿元。本来就生活在贫困之中的农民在这种不平等的超经济剥夺中陷入了更加贫困的境地，这正源于农民权利的缺失。

基尼系数是衡量一个国家和地区贫富差距的权威性指标。据有关方面测算数字，我国的基尼系数在改革开放前为0.16，1980年为0.3左右，1990年为0.343，1994年为0.434，突破了0.4的国际警戒线，2003年已经达0.458，2004年已超过0.465，2005年逼近0.47，有的认为已达0.5。另据1998年数据，我国10％的高收入者占了总收入的38.4％，而20％的低收入者仅占总收入的5.5％；从全国居民储蓄存款来看，1.26％的富人占有7万亿元存款的27％，7.8％的富人占有7万亿元存款的65％。中国15％的人却拥有了85％的财富。这说明社会财富日益集中到少数人手中，贫富差距明显拉大，两极分化已相当突出。世界银行认为中国已成为世界上收入分配最不平等的国家。社会贫富的两极分化，对农民这些弱势阶层的经济平等权利提出了严峻的挑战。

1.3 农民社会权利方面的不平等

社会权利主要有社会保障权、家庭妇女儿童和未成年人受保护权、享受适当生活水准权、健康权、受教育权等。我国《宪法》规定的社会权利有获得物质帮助权、社会保障权、受教育权、婚姻家庭老人妇女儿童受保护权。

2 导致我国农民平等权缺失的原因分析

2.1 制约权利的行使

首先，由制度歧视所造成的身份差别是严重妨碍农民实现其他权利的根源。迁徙自由是人们追求幸福、实现人生价值和目标的“复合性”权利，它在整个宪法权利体系中具有基础性的意义。1982年宪法没有对迁徙自由作出规定。但以限制迁徙自由为实际内容的户籍制度，事实上造就了不公正的城乡二元社会结构，阻隔着农民以自由迁徙的方式完成从“从身份到契约”的转变，并直接形成了与宪政精神的抵触。这种实行严格的以身份配置资源的公共行政政策，在市场经济条件下继续实行，无疑严格地限制了劳动力资源的合理流动，不符合价值规律。

其次，利益表达机制的不完善，农民利益无法得到有效保障。民主制度的基础是在强有力法治保障下的良好的选举制度及畅通的民意表达机制。在社会主义初级阶段，社会各阶层势必有诸多的利益不一致，城乡差别不会一夜消失，但决不应当出现对农民宪法权利的蔑视和随意的侵害。特别是农民在依据宪法表达其意愿过程中受到国家机关的粗暴对待更是为宪法所不允许，其建议权、申诉控告权应当受到国家保护。现实政治生活中农民由于缺少自己的利益表达和维权机制，更缺少利益表达的代言人，其利益无法得到有效保障的现象层出不穷。在推进农村基层民主制度建设的过程中，村民自治制度还不够完善，农民的民主选举，民主管理、民主监督等权利还没能得到充分保障。

2.2 市场竞争的乏力和相对贫困的扩大化

现在，除少数农村外，城乡收入差距仍不断扩大。收入产生差别固然有多方面的原因，但农民经济平等权被侵害无疑是其中的原因之一。几十年来，农业为国家的发展注入了大量资本，成为国有原始资产投入的初始人，然而得到的回报却不成比例且年年下降。同时，我国农业目前尚处于由传统农业向现代农业转化的时期，生产力水平低下且各地发展不平衡，与比较发达的现代工业相比，把这种不加保护的农业推向市场进行交易本身就是不公平的。国家资源分配的不平等，使农业在为工业化进程承担积累重任的同时，失去了自身的发展机会，即从传统农业向现代农业转变的机会。

2.3 身份地位的差异导致社会权利的轻视

社会权利是宪法赋予国家的增进民众福祉的权利。我国《宪法》规定的社会权利有劳动权、获得物质帮助权、社会保障权、受教育权、婚姻家庭老人妇女儿童受保护权等。然而在现实中，农民作为中华人民共和国公民的一员却很难在这些方面享受到应有的权利。

导致农民社会权利缺失的原因是多方面的，比如：传统等级观念的负面影响；二元制社会结构导致的不平等；立法中存在对农民的歧视性规定；农民自身原因以及实践中缺少必要的监管，等等。但最根本的还在于城乡二元结构所导致的身份地位的差异。长期以来，由于历史的、现实的以及体制上的各种因素，在我国实际形成了城乡二元制的社会结构，尤其是在工业化的过程中，更是以牺牲农民利益的方式满足国家工业发展的需要。在我国经济发展水平还不足以满足所有人的保障的前提下，各类优势资源和国家保障又必然优先保障城市。这些都直接导致了农民在社会权利上的事实上的不平等地位。

3 依法保障农民平等权的几点建议

3.1 建立和完善农民权益保护的宪政制度

民主最完善最首要的内容是完善政治民主，最直接的内容是完善立法民主。为此，法律应明确修改不合理的选举制度、户籍制度、就业制度、社会保障制度、教育制度等等，要兼顾城乡、工农和全体公民的共同利益和福祉，督促政府转变观念和职能，保证农民真正享有在经济、政治、社会生活诸方面的平等权。应明确赋予农民平等的社会地位与平等的社会权利，包括社会保障权利、居住和迁徙的权利、劳动就业权利等等。同时对于农民享有的权利提供充分的法律保障和救济措施，对于侵害农民人身及合法财产等权益的行为，规定相应的法律责任。特别是进一步加强和完善基层政权建设方面的法律法规，规范村民自治、民族区域自治行为，以法治手段坚定保障农民的各项基本权利落到实处，坚决打击侵犯农民民主权益的各种违法犯罪活动。

3.2 建立完善农民迁徙自由制度

迁徙自由体现着对人的价值的宪政关怀，它能够为农民自身的全面自由发展及其它权利的拓展提供广阔的空间，为瓦解传统的城乡二元社会结构并祛除由此而生的城乡歧视、城乡差别提供制度上的契机与可能。

改变农民的不平等现状，就必须在法律上确认农民的平等权利。卢梭有一句名言：“恰恰因为事物的力量总是倾向于破坏平等，所以，法律的力量就应该总是倾向于维护平等。”就我国目前而言，还农民以国民待遇，在立法上废除现行户籍制度，打破二元化的城乡社会经济体制，实现迁徙自由，是十分关键的。同时，以农民为主体的自由迁徙有助于形成政府间竞争博弈的宪政权力结构，有助于形成宪政所必需的公民意识和政治理性。只有当农民以具有完善人格和个人理念的自由公民形象出现并真正成为政治关系的完整主体时，才能为宪政和法治建设奠定坚实的社会基础。

3.3 落实农民社会保障与救济制度

首先，建立统一的社会保障制度，既是宪法赋予公民的基本权利，也是国际人权公约的根本要求。其次，在当今法治社会，公民社会保障权有效实现的最佳途径是社会保障权的制度化即法治化，使得相关事务具有可操作性。最后，认识和解决农民社会保障问题必须时刻以和谐社会理念中的公平正义、和谐有序作为最根本的指导思想，让每一名社会成员从改革开放和国家发展中平等地获得利益。

［1］张帆.取消对农民的歧视待遇—与法学博士许志永的对话［N］.中国经济时报，2005-04-27.

［2］徐冰.城乡差距：世纪难题求解［N］.中国经济时报，2005-03-09.

［3］程国有.试论当前农民问题的实质及对策［J］.农村经济问题，1994，（2）.

［4］［法］卢梭.社会契约论［M］.北京：商务印书馆，1980.