试论政府对成人教育市场的干预

吕关心

(浙江师范大学 成人与继续教育学院,浙江 金华 321004)

试论政府对成人教育市场的干预

吕关心

(浙江师范大学 成人与继续教育学院,浙江 金华 321004)

成人教育市场的发展与完善离不开政府的干预。本文分析了政府干预成人教育市场的理由、内容、原则,并在此基础上提出了政府干预成人教育市场的实现方式,即建立成人教育服务中心,使其作为成人教育市场运行的新型组织形式,同时集中体现政府的意志与行为。

成人教育市场;市场失灵;政府干预;成人教育服务中心

经验表明,市场在其发展过程中是离不开政府作用的。现代市场经济是混合经济,在混合经济中,应该让市场机制对资源的配置起基础性作用。但市场机制不是万能的,在有些领域会出现失灵,在市场机制出现失灵的领域,政府应发挥积极作用,以弥补市场的缺陷,为社会提供最大的福利。成人教育市场也是如此。

从传统的夜大学、函授教育、自学考试,到现代的广播电视大学、开放大学、网络大学;从业余短训班教育到全日制教育;从基础的职业资格证书教育,到高层次的专业硕士教育,成人教育市场的存在和发展,为我国的社会和经济发展做出了应有的贡献。因成人教育市场固有缺陷所致,也无可避免地出现了许多弊端,使得政府干预成人教育市场显得尤为紧迫。我们所理解的成人教育市场中的政府干预是指政府以一定的政府行为来对成人教育市场的产生与发展、成人教育市场交易物的流量与流向、市场主体利益与市场秩序等所做出的决定性或影响性的监督管理行为。

一、政府干预成人教育市场的理由

(一)成人教育市场缺陷使政府干预成为必要

政府对成人教育市场的干预与其对其他市场的干预存在着大体一致的理由,即市场缺陷的存在和政府的权力特征。市场缺陷是指市场机制的作用不能达到社会所普遍预期的范围、程度及结果等一些不如人意的情况,如市场机制在某些领域或方面无法发挥作用,市场机制对某些问题作用程度有限,市场机制的某些作用结果违背社会公共意志或理想等。市场缺陷的存在使成人教育市场并没有解决好有关成人教育资源配置的一切问题,即并未达到 “最佳”或“最好”的配置;同时,政府权力的某些特征又为政府实施干预提供了条件。

1.成人教育生产的市场外部性和需求的准公共商品性制约着成人教育产品质量的提高和充分供应。首先,成人教育产品生产的市场外部性会使成人教育产品提供者缺乏提高产品质量的内在动力和外在动力。这是因为产品质量的高低并不会为其带来现实的利益增加或经济损失。例如,当成人教育产品质量提高时,成人教育产品提供者并未获得更多的经费投资收入;当成人教育接受者质量降低时,其结果是整个社会工作质量的降低,而不会导致社会对人才需求的降低,使用单位不过是“以次充好”,但不会不予使用,并且,即使存在着因质量过低而形成人才积压问题,那也是一个“社会或政府的问题”,甚至是接受教育者自己的问题,成人教育产品提供者不会因质量问题担心其收益降低。因此,市场外部性的存在使市场中成人教育质量提高机制无法发挥作用,只有依靠市场以外的力量来形成质量约束。

其次,成人教育产品需求的“准公共商品性”会直接导致供应惰性。成人教育产品既具有公共产品的属性,又具有私人物品的属性。当供应成人教育产品并未使供应者直接获取经济利益时,作为供应者主体不仅不会提供成人教育产品去满足公共使用,更不愿花费成本去提高成人教育质量,在市场上则会表现为成人教育产品供应的缺乏和以次充好。虽然市场机制可以通过一定的经济方式来对某一个别供应主体产生一定的外在压力并迫使其提供一定数量的成人教育产品来满足需要,但市场无法迫使成人教育供应主体做出无收益的行为,只有依赖一定的外部力量来创造动力和压力,才能满足公共性供应。

2.成人教育市场信息不完全性和成人教育市场机制作用程度有限性制约着成人教育市场的良性运行。

第一,当市场信息不完全而使社会搜索成本加大时,成人教育这一特殊商品就无法在市场内部形成明晰而统一的质量标准,从而使得谁都无法确定自己的选择是否是最佳选择结果;而一旦整个社会都是如此时,成人教育市场的运行就不可能达到最佳配置状态。这时,市场就需要一种尽可能宏观而全面地反映成人教育供求状况的制度安排,并以此建立起必要的质量参照系统来完成对成人教育产品的对比和检验,以引导市场的良性运行。

第二,当市场机制作用程度有限而使成人教育产品价格决定困难,使供求的非市场相关性发生时,成人教育市场的良性运行也会受到影响。这种影响表现在:一是当价格决定缺乏社会平均成本参照,并且个别成本之间又缺乏可比性时,市场内部就无法形成合理而科学的价格决定机制,从而使价格无法代表价值,更会因价格的无序而导致市场交易的无序,这就需要政府提出一个较为公平或较为客观的价格参照用以指导市场价格;二是当供求表现的非相关性形成成人教育的过剩或供应不足时,任何一个内在于市场的成人教育产品供应主体都无法掌握供求的准确信息,来及时调整自身行为,只有政府才能通过发布一个宏观的、极具预测性的信息,做出宏观的总量调整,以指导市场的良性运行。

3.竞争不充分制约着市场机制作用结果与社会公众意志的协调一致。这里讲的市场机制作用结果与社会公众意志相背离主要包括三种情况:一是价格机制完全作用后,因人为趋利性特征所导致的各种不公平情况;二是在各市场机制均发生作用时,因相互之间缺乏充分配合的条件而存在的道德公害性逆选择行为发生的情况;三是在市场主体缺位情况下发生黑幕交易行为的情况。

以上三种情形都是与竞争不充分形成垄断结合在一起,它们共同发生作用影响着成人教育市场的运行秩序。无论是社会不公平情形,还是道德公害下的逆选择行为,或是市场主体缺位情况下的黑幕交易都会影响成人教育市场的价格行为、供求秩序、交易秩序和竞争秩序等等。当成人教育市场的垄断存在时,价格就不再是由完全平等的各供应主体共同作用的结果,它只是单一主体在某一地区的市场价格基础上形成的一种垄断性权力收益,并使价格秩序不正常,从而破坏平等的竞争条件,良好的竞争秩序也就不会存在。当市场供求完全由价格引导需求从而导致地区成人教育资源占有上的不平衡时,平等的竞争条件被打破,良好的竞争秩序同样不会存在。这时,就需要通过政府法令、制度等对成人教育市场各主体行为形成规范,以强制性的制度约束和弹性的宏观政策引导成人教育市场,保证良好市场秩序的形成。

(二)政府权力特征为实施干预提供可能

显然,政府对成人教育市场进行干预是十分必要的,同时,政府也具备了实施干预的条件,其原因就在于政府机构的权力特征。

首先,成人教育应当遵循市场规律,通过市场机制配置各方资源,按照市场化方式运作。但是,政府部门不能完全放任成人教育走市场之路,应通过政策调节,发挥成人教育在人力资源开发方面的积极作用。如公办的高等院校一直是我国成人教育发展的主导力量,也是成人教育最重要的供应主体,对成人教育的供求和质量产生决定性的影响作用。政府在成人教育市场运行中,完全可以体现政府意志,要求其按政府意志导向运行。

其次,政府所拥有的、作为公共意志代表的权力特征也为其对成人教育市场实施干预提供了客观必然性。在成人教育产品中,有些成人教育产品具有十分明显的 “公共商品性”,而这种成人教育产品的数量、质量等状况是否满足了社会的公共需求,就需要一个能够代表公共利益的主体来负责检验,做出客观的、能得到社会公共的评价结果。尤其是对于那些“不付费”的成人教育产品需求,只有政府才能代表这种公共利益,做出宏观性的制度安排,实施干预。

再次,政府所代表的国家强制性统治权力是政府能够对成人教育市场实施干预的最重要条件。从成人教育市场的历史发展中,我们不难发现:成人教育活动在相当长的时间内都是属于完全政府控制的活动,这无疑从一个侧面说明政府干预在成人教育市场运行中的重要性。从成人教育活动的结果来看,其社会责任也是很大的,如虚假的成人教育文凭、低质量成人教育产品等各种社会公害行为的发生,不仅影响个别主体利益,而更多的是损害了社会经济发展的整体利益乃至政府的利益。这些都只有借助于国家强制性的、以政府法律责任的追加为特征的主体外在性干预才能在最大限度上消除市场的负面作用,促使成人教育市场自律性管理的“自洁”系统得以建立并发挥作用。

二、政府干预成人教育市场的内容

(一)质量控制

市场机制的一个主要作用在于:通过各供应主体间的相互竞争来使商品质量得以提高。对生产同一品种商品的不同厂家而言,其经济效益的好坏往往直接取决于其产品质量的高低,当其生产的产品质量可靠时,产品销售情况好,销量广,从而进一步刺激生产规模扩大,结果是效益得到提高。从理论上讲,这种情况也应当对成人教育市场中各供应主体产生同样的效果,客观上也一定程度存在。但毕竟成人教育产品不同于一般商品,接受成人教育产品者对质量的要求差异较大,成人教育提供者有时也不会因质量高低影响需求,影响收益,甚至在成人教育市场还存在着“劣币驱逐良币”,提高质量的要求更是大打折扣的。

政府部门是成人教育市场的管理者和监督者,有责任、有义务对成人教育产品质量进行干预,提出质量要求,参与质量控制,维护成人教育的秩序。从干预手段上,表现为由政府提出质量控制标准,进行质量检验,如年检制度、考试考核制度等;同时,通过政府行为反馈成人教育产品质量信息,进而对各成人教育主体办学行为进行调整,如成人教育的规模调整、专业结构调整、各种成人教育证书管理办法的调整、成人教育机构的调整等。

(二)价格确定

市场最基本的机制作用就是价格机制的作用,市场正是以价格信号来调节生产、交换和消费等各个环节的各主体行为的。成人教育市场价格不仅受社会经济水平、个人收入水平等因素的影响,而且也是促进和制约成人教育发展的重要因素。价格这一本来属于“纯市场”调节的内容,在成人教育市场中成了政府实施干预的主要领域和手段。

虽然对于教育产品的属性有不同见解,但如果教育产品完全靠市场机制来配置,全社会的教育供给就会少于社会需求水平,教育的价格水平就会随之推高,成人教育产品更是如此。

政府的价格干预表现在两个方面:一方面,由政府提出整个成人教育产品的价格标准,如由政府规定成人教育学历教育的收费标准,培训项目的收费标准经过政府审定或备案等等,以此来推动或约束成人教育发展水平。另一方面,由政府通过对价格系统进行调整来调节市场的价格变动,从而调节供求状况和整顿市场秩序,使成人教育市场中的各主体都能根据政府的价格杠杆调整自己的行为,实现政府的调节目标。

(三)供求满足

供求机制是市场的内生机制。在成人教育市场中,在供求上同样也存在着一定程度的自动调节过程。当社会经济发展导致对人才需求量增加时,会引导更多的成人教育主体进入市场,从而使人才供应量增加。但这种自动调节过程却更多表现在微观上的小范围或局部的调节,而成人教育市场的总量供求只能通过政府投资、政府安排以及政府政策来实现的。同样,在总量满足社会供求以后,成人教育总体结构是否优化也需要政府的参与。如在后金融危机时代,全国青壮年文盲扫盲率已下降到 3.58%,高等教育毛入学率达到 23%,传统成人教育服务的扫盲、岗位培训和成人学历教育亟需转型时,如果政府对成人教育没有合理的制度安排或没有形成社会需要的成人教育结构层次时,则无论社会存在着怎样强烈的人才需求,市场本身都是无法满足的,人才供求失衡也是难以避免的。

(四)良好秩序

市场秩序包括生产秩序、供求秩序、流动秩序、竞争秩序等多项内容,但最终表现都集中在竞争秩序上。当市场竞争充分、有序时,整个市场运行就较为顺畅。否则,市场就会失去活力,市场竞争秩序混乱。例如,当 “挂靠”式设立模式使成人教育竞争不充分时,已显现出价格垄断、质量下降、规模不经济等诸多弊端。

成人教育市场不仅需要竞争来创造活力,而且需要政府有更大的作为来形成良好的竞争秩序。一方面政府作为管理者主体,应通过一定的方式对自身的管理行为作出自律性限制。另一方面政府作为国有资产的代表者在市场上以成人教育供求者身份出现时,也要遵守市场机制本身的自律约束,才能使其平等于其他市场主体,受约于一般市场规则,以求引导市场良好秩序形成。

此外,政府作为权力机构,可以加强法律的权威性和强制性所进行的责任追究等外在性的干预手段,形成更为严密、完善的立法、执法和责任追究等法律体系、执法秩序和执法队伍,来保障成人教育市场的良好秩序。

(五)行为监督

一般说来,市场在交易过程中,由市场规则发挥作用是能够实现一定程度的自律管理的。不过,这种自律性在成人教育市场中表现程度是不一样的。如招生环节中,公办高校的行为则会较多受制于国家的政策法规的约束,而民办学校则与市场联系的紧密度很高,会充分利用市场手段激励招生行为;又如,成人教育质量是隐性的,能否带来预期的使用或培养结果也是难以确定的,消费者对此也是无能为力的,且消费者只能在消费行为发生后才能作出判断;更何况这种消费结果所形成的损失,更多的不是由直接消费者而是由潜在的消费者 (即使用单位)来承担,更不会有使用单位愿花费精力来检验质量。正基于此,不规范的成人教育市场交易行为所形成的损失属于“大家的”或“公共的”。所以,政府作为 “大家的公共代表”就必须以一切可能的手段来对成人教育市场行为进行事前、事中的检查和监督,而不仅仅是事后的惩罚。

三、政府干预成人教育市场的原则

虽然政府在管理市场经济过程中有其总体奉行的原则,并且这些原则也一定会在成人教育市场的干预过程中予以体现。但成人教育市场毕竟有其自身的特殊性,建立成人教育市场的干预原则必须兼顾共性和个性。具体来讲,有以下几个原则:

(一)直接与间接相结合

间接性原则是政府对市场经济运行进行干预的一个总体原则,在对成人教育市场的干预中,也同样有多方面的体现。特别是对成人教育活动的管理由纯行政性管理转向市场化方式时,政府出台的各项关于成人教育的法规、制度等,就是通过间接方式干预成人教育市场的。但是,由于成人教育市场的特殊性,政府的直接干预还是必要的,如成人学历教育的规模与质量,成人教育信息的披露等是不可能完全由市场杠杆作用来完成的,必须由政府在一定程度上给予直接干预,才能形成一定的、符合公共意志的结果。

(二)宏观与微观相结合

一般来说,政府的市场干预表现为一种宏观干预。成人教育的市场化让各成人教育单位和社会个体拥有了法律赋予的多方面自主权。但对成人教育市场各主体的活动,并不会因成人教育市场发展而消失。如政府通过设计成人教育活动的准入标准、成人教育机构的定期审查、成人教育活动评估等具体办法来干预成人教育市场的微观活动。

(三)管理与监督相结合

对一般物质商品市场而言,政府干预表现为一种监督功能的履行,即在一定法规制度的前提下,由政府部门外在于各经济主体对其活动做出守法或违法以及违法制裁的判断或决定,用以规范经济主体行为。在成人教育市场中,政府干预已不再表现为外在性的监督,在许多方面已经内在于市场而成为一个市场主体直接履行管理的功能了,即直接参与市场主体的行为决策。例如,成人教育单位的学历教育招生数量、层次水平是由政府控制的,自身完全无法决定。

(四)刚性与弹性相结合

市场经济的最大优势在于它是一种弹性经济。政府对市场的干预主要通过给予一定的选择权力,运用一定的杠杆作用来引导一定的市场主体做出有利于目标的选择。同样,政府对成人教育市场的干预,是通过学历与就业机会及收益相挂钩的自主就业制度,来引导成人学习者做出努力向高层次学历攀升的选择,以实现成人教育资源优化的目标。但成人教育市场的逐利性会促使成人教育主体做出功利性选择,导致成人教育市场的无序竞争等,这就需要政府采取更多的刚性干预,来迫使成人教育市场主体按政府意志行事。

(五)多手段干预相结合

实际上,政府在其实施干预的全过程中,已经运用了法律、经济和行政等多种手段。这里强调的多手段相结合旨在说明,对同一事件或同一行为要同时采取不同的手段予以规范的方式,如对提供虚假学历文凭者,既要追究其法律责任,也要追究其经济责任。尤其是要求这种多手段并用的方式不能仅停留在事后的处理上,应该贯穿于事前、事中、事后的整个成人教育活动过程中,建立起一种完善的责任连带机制,即对某一成人教育质量问题应由政府直接追究所有关联主体的责任,以形成强有力的约束力。

四、政府干预成人教育市场的实现形式

知识社会的降临,学习型社会的构建,创新型国家的创建以及终身教育的发展,对处于高科技与经济社会“契合部”的成人高等教育提出了崭新的时代要求。那么,在成人教育发展的转型时期,如何有效发挥政府作用呢?从现阶段来看,改变成人教育现有的组织架构,建立一个成人教育服务中心作为成人教育市场运行的市场组织形式,是政府对成人教育市场进行干预的较为有效的形式。它不仅可以发挥一种市场交易场所的功能和作用,而且可以集中体现政府的意志与行为。

第一,成人教育服务中心形式体现着成人教育市场的政府人为过程。一般商品市场的存在乃是由于交易的存在而发生,只要有交易就必然有市场,交易过程即市场过程,交易实现地点即市场场所。但成人教育活动的实践表明,成人教育交易很难在自然交易过程中得到良好实现,并且也很难使成人教育资源达到合理配置的同时实现市场的自律性管理。其原因在于:成人教育产品的生产外部性使各生产主体的责任无法明确地加以确定,从而使市场中的成人教育产品质量无法保证,影响了需求的满足程度;同时,成人教育产品的专业性特征决定对其进行专门管理或检验的需要,而这种专门检验是成人教育产品消费者自身难以做到的。这样就需要建立政府主导的、政府行为的、服务于成人教育的交易市场。

第二,成人教育服务中心的设置与运转体现着政府的行政职能。一是成人教育服务中心的设置要由政府制度安排予以决定,即由政府法律或制度来规定成人教育服务中心的性质、规模、职责范围、职权范围等;二是成人教育服务中心的人员配置要履行事业单位人员的聘用手续,其行为准则要符合事业单位工作人员的行为规范;三是成人教育服务中心的运转资金要靠政府财政予以保证,成人教育服务中心并不是经营机构,虽然它可以通过中介服务收取一定的费用,但这部分收入应属于政府行政事业单位收费内容,而不是成人教育服务中心的经营所得,也不能成为成人教育服务中心运行的基本资金保证,它所奉行的仍然是“收支两条线”的财政拨款制度。

第三,成人教育服务中心的功能和责任由政府的法律制度予以限定并由政府强制力保证执行。主要包括:一是成人教育服务中心的监督、检查、管理、责任追究等各项功能的设定,都需要政府法律制度来安排;二是成人教育服务中心的功能履行需要政府法律强制力予以维护,例如政府要做出有关各主体进出成人教育服务中心、竞争、资格认定、交易的规定并监督执行情况,以及进行事后的追踪检查,并形成一定的制度,以使成人教育服务中心在履行职责时,能够有据可依;三是成人教育服务中心在履行功能中的责任也是政府依据一定标准进行评价或责任追究的,即当成人教育服务中心发生责任事件时,是由政府法律法规来追究其各方当事人的法律责任、经济责任和行政责任的。

总之,成人教育服务中心不仅作为成人教育资源的交易场所,体现着成人教育资源的全部交易关系;而且作为对成人教育资源进行有效配置的良好方式,体现着自然状态的市场化过程的成人教育市场内涵,还是政府作为强制性权力机构对成人教育活动进行有效管理监督的一种更为合理的成人教育市场管理体制。

[1]鲁 昕.努力开创成人教育工作的新局面——鲁昕同志在中国成人教育协会年会上的讲话 [J].中国成人教育,2009(24):5-8.

[2]马永斌.继续教育市场中的政府职能定位 [J].成人教育,2009(11):4-6.

[3]朱 涛.高等院校成人教育亟需转型 [J].成人教育,2010(1):4-8.

G720

A

1008-6471(2010)03-0008-03

2010-05-28

本文系 2009年全国教育规划课题成人教育研究专项 (教育部重点)课题 “精品理念下的成人高等教育管理制度创新研究(编号:GKA 095011)”的阶段性成果。

吕关心 (1963—),男,浙江东阳人,浙江师范大学成人与继续教育学院副院长,主要从事成人与继续教育研究。