价值管理在公共工程管理中的运用

□文/郭 奋

公共工程是推动国民经济和社会发展的基础条件。它对提高广大人民群众的物质文化生活水平，促进国民经济持续、稳定、健康地发展，起着十分重要的作用。按2004年7月颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》，公共工程属于政府投资项目的范畴。它是指以提供良好的宏观经济运行条件或刺激总需求以实现充分就业为目标，由政府资助或直接从事的各项建设项目，其中主要包括道路、防灾、照明、生态环境治理、义务教育制学校、经济适用房、大型体育场馆、公园、水利设施等国家重点建设项目和市政建设项目。近年来，随着我国改革开放事业的不断深入和发展，公共工程建设进入了一个全新的阶段，一大批关系到国计民生的大型公共工程项目应运而生。但是，我国由计划经济体制沿袭下来的公共工程管理体制暴露出了如效率低下、资源浪费严重、易滋生腐败现象等弱点。因此，引入先进的管理方法、加强监督管理是改善公共工程的管理体制的重要努力方向。

一、我国公共工程管理中存在的问题

（一）投资决策机制不完善，决策的科学性不足。我国政府目前的公共工程投资决策缺乏综合、长远和战略的考虑，甚至有些政府官员在决策中不顾公众利益，盲目决策，不按照程序办事，兴建了一大批劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”。与此同时，我国公共工程项目决策的有关方法与参数标准也比较落后，相关风险分析技术与手段更是难以满足公共工程项目建设的实际需要，比如统计数据的来源渠道、采集方式、分析方法等规章制度的不健全。另外，公共工程项目的信息化建设不足，在一定程度上也影响了项目决策信息的真实性与客观性。

（二）管理缺乏专业性，管理质量不高。公共工程项目具有很强的专业性、技术性，它对造价、工期、质量、安全等方面的要求十分严格。但是，我国公共工程项目大多是采用临时性的“工程指挥部”或“基建处”进行管理，管理人员从各单位或各部门抽调而来，且大多数是非本专业人员，其专业水平和管理经验均有限，很多甚至缺乏起码的工程建设知识，这直接导致了公共工程管理效率低下，造成人力、物力、财力的大量浪费。

（三）管理中的责、权、利没有明确的划分。公共工程项目的建设过程往往涉及多个部门，虽然有关文件规定了各个部门在项目管理中的责任与权利，但在实际操作过程中，各个管理部门往往表现为“各自为政，多头管理”、“各负其责”又“不知谁最后负责”。各管理部门为了个人利益和个人偏好，从各自的业务角度出发，忽视公众利益。同时，各管理部门之间也是竭力维护自身利益并抵制其他部门对自己利益的损害，最终使得项目不能统一管理，政令不一、职责不清，对工程的有效开展造成不便。

（四）缺乏对管理主体的有效监督与制约。因为绝大多数公共工程项目属于无收益或非盈利性的公益性项目，没有增值保值、还本付息的压力，各方参与者似乎都希望投资额越大越好，多多益善。而我国的公共工程在建设的各个环节，都欠缺“透明度”和“问责制度”，因此极易导致建设单位私自扩大建设规模、提高标准和挪用建设资金，使投资虚增，总额失控，并滋生腐败现象。这就要求在公共工程管理中，审计、纪检、检察等部门应及时介入，对项目管理部门进行有效的监督与制约。

二、价值管理改进公共工程管理的机理

价值管理是从价值分析（VA）和价值工程（VE）发展起来的现代管理方法，它是以功能分析为导向的系统群体决策和工作方法，它的目的是增加产品、系统或者服务的价值。通常这种价值的增加是通过降低产品的成本来实现，也可以通过提高顾客需要的功能来实现。与传统的价值工程相比，价值管理在工程项目的工作范围和时间范围上都有所拓展。随着应用范围的不断扩展，价值管理不但用于解决一些“硬性”问题，如降低工程成本、改善工程设计等，而且也广泛用于解决一些“软性”问题，如制定建设规划、合理调配资源等。这种方法逐步从一种较低层次的、针对具体产品和项目的技术手段，发展成为提升整个组织价值创造效率的管理手段。

价值管理之所以能够在公共工程中广泛应用，其根本原因是它能适应公共工程项目管理的特点，在提高管理质量，降低工程成本，保证公共投资效益方面具有显著的功效。从价值管理的定义中可以明确:在目标上，价值管理着眼于提高价值，这种价值的提高是为了更好地满足业主和使用者对工程项目的要求，使得业主所追求的价值得到更好地实现。在方法上，功能分析是价值管理的核心，创造性是价值管理的根本。在活动领域上，价值管理活动可以多次应用于项目建设的全过程中，每个阶段运用价值管理都会对项目产生不同的效果。在组织上，价值管理是由多个专业的专家共同组成一个团队持续地开展研究工作，它有效地保证了客户、业主、建筑设计人员、咨询专家和承包商之间的充分交流。通过信息交流会，特别是通过功能分析的方式可以条理清晰地展现客户对项目的功能要求，使得参与项目的设计人员、施工人员和其他相关人员对客户的利益有充分的理解和认识。另外，价值工程通过其特有的研究形式和方法（如头脑风暴法等）让各个专业的代表在一起畅所欲言，充分交流，不但可以统一认识，打破各个专业的界限和隔膜，而且常常会创造出意想不到的优秀设计和施工方案。所以，在公共工程中运用价值管理理论可以有效地提高公共工程管理的科学性，同时也尽可能地避免公共工程中因主观因素而产生的问题。

三、价值管理在公共工程管理中的实施框架

价值管理在公共工程中的实施步骤分为信息收集、功能分析、方案创造、方案评价、方案发展和成果汇报六个方面，它可以运用于项目全寿命周期的各个阶段，即从项目的概念阶段、可行性研究阶段、设计阶段、施工阶段和运行阶段，一直持续到项目寿命终止，每个阶段都会对公共工程的价值产生影响。

（一）决策设计阶段。项目的决策设计阶段包括项目建议书、可行性研究、初步设计、技术设计和施工图设计等五个方面。从项目的整个流程来看，对项目目标实现影响最大的阶段就是项目的决策设计阶段，虽然进行决策设计所花费的费用仅占建设项目总投资的5%左右，却决定了工程项目85%以上的总投资；而施工阶段，可以节省工程成本的潜在量只占到项目总投资的5%～15%。在一些应用实例中，在决策设计阶段应用价值管理甚至可以将项目的总成本降低30%。

1、项目决策阶段的价值管理。在公共工程项目的前期决策阶段进行价值管理研究，其核心目标是审核项目建设的必要性，并确定项目有关决策的正确性。在这个阶段，价值管理不仅要分析项目的总体功能和目标，而且要研究实现功能和目标的方法。这时，价值管理主体首先通过创造一个让项目参与各方、利益相关各方进行沟通和交流的平台，使他们能够理解各自的目标和功能需求，从而把业主的价值、项目的价值、项目其他利益相关者的价值最大限度地统一起来。然后，根据项目的功能要求，在对项目进行功能分析的基础上，尽可能多地创造出实现项目功能的新方案。最后，根据相关利益主体所提供的意见，系统地分析各方案的功能和成本，以得到最优方案。

2、项目设计阶段的价值管理。项目设计阶段包括初步设计、技术设计和施工图设计。在该阶段运用价值管理，主要是对项目的功能及其手段进行分析，把整个设计方案作为价值管理的研究对象。对于公共工程项目，设计方案如果只追求经济效果，降低成本，就会导致项目功能的缺失，无法达到预计的社会效果。与此同时，如果设计方案只考虑项目的功能水平，一味求“大”求“强”，就可能造成项目的投资浪费，同样无法满足使用者的要求。所以，要对众多设计方案进行分析比较，找出价值与成本之间的平衡点，即在不超出成本控制的前提下，尽可能地提高项目功能。

（二）项目实施阶段。项目的实施阶段包括工程招投标、签订工程承包合同、施工准备、施工以及交付验收等，这个阶段是工程设计活动的继承，是工程设计意图实现的过程。在公共工程建设的过程中，由于其建设周期长，中间环节复杂多样，并有许多不同的施工方案可供选择，其经济效益也有明显差异，这就使得在施工实施过程中，在保证满足项目设计所规定的功能和价值的前提下，劳动生产率与施工经济效益仍有较大的提升空间。因此，运用价值管理对不同的施工方案进行技术经济分析与评价，从而选出最佳的施工方案，降低每个建筑产品的劳动消耗，同时也降低了建设生产领域各部门的平均劳动消耗，最终使得施工阶段的劳动生产率与经济效益得到有效的提高。

四、结束语

公共工程建设是我国国民经济健康稳定发展的重要基石。本文从多个角度分析了现阶段公共工程管理中存在的问题及其解决思路，并从价值管理的基本特征入手，分析了价值管理改进公共工程管理的机理，最后从项目全寿命周期的角度，提出了价值管理在公共工程管理中的实施框架。在公共工程管理中运用价值管理理论不仅保证了公共工程价值的有效实现，并且将对公共工程今后的发展趋势产生重大影响。

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