政府承担农民工法律援助责任的法理基础和法律依据探析

关朝斯

(河南司法警官职业学院,河南郑州 450011)

政府承担农民工法律援助责任的法理基础和法律依据探析

关朝斯

(河南司法警官职业学院,河南郑州 450011)

农民工法律援助是政府的责任。从法理基础上说,政府承担农民工法律援助责任是人民主权原则的要求,是社会契约的要求,是实现法律面前人人实质平等的基本前提,是“看得见的正义”的内在要求。从法律依据上说,我国宪法、法律法规等从不同方面规定和体现了对农民工进行法律援助是政府的责任。

农民工;法律援助;政府的责任

近年来,弱势群体的上访问题已成为党中央国务院重点关心的问题之一,其实引起这些上访的问题中有很大一部分是法律问题,可以通过司法途径予以解决。然而由于现代法律制度的专业性,当人们权益遭受侵害时,必须得到法律专业人士的帮助。可是农民工群体由于经济困难等原因,无法得到法律专业人士的帮助。司法公正作为社会公平和正义的最后一道防线在这时就形同虚设,这就需要政府提供法律援助,使任何人不会因为经济困难等问题而不能享受司法的公正。

一、法律援助制度政府责任的涵义

政府责任所指的责任是指政府对公民所应承担的责任,以及政府及其官员在公共管理中所履行的与其职位和权力相对应的职责与义务,包括维护国家宪政制度、确保国家安全、促进经济发展、倡导良好社会风尚、发展公共事业、维护公民生命和财产不受侵犯等方面的责任。

政府责任有政治责任、行政责任、道德责任和法律责任四个层面,在法律援助制度中应承担的政府责任,主要体现为行政责任,行政责任是指行政法律规范要求政府及其官员在其行政活动中履行和承担的责任和义务。构建完善法律援助制度是社会对政府以宪法和法律为原则保障公民合法权利的必然要求,是政府的基本责任。

具体来说,法律援助制度政府责任是指国家对经济困难且需要帮助的公民提供法律援助以保证其合法权益得以实现的责任,就是指政府对于农民工法律援助需要承担的责任。农民工就是政府所承担责任相对应的权利主体。也就是说法律援助的责任主体是国家,法律援助是公民 (农民工)所享有的权利,而非政府或是某个政党给予的赏赐。

法律援助的政府责任应该包括以下两个方面:一是政府负有保证公民(农民工)平等实现其合法权益的责任。这是制度上的保证,也是公民选择让渡其自身权益而建立政府并赋予其管理权力的前提;二是政府对其做出的承诺,不论是对外还是对内都应当承担相应的义务。这是政府作为一个特殊的主体,所需要承担的法律上的和道德上的责任。〔1〕

二、政府承担农民工法律援助责任的法理基础

农民工作为我国弱势群体中相当庞大的一族,在经济地位和社会地位上都处于绝对劣势,政府对其承担法律援助责任就显得更为重要。

1.政府承担农民工法律援助责任是人民主权原则的要求。

人民主权是民主政治的核心理念和基本价值,人民主权学说也是近代国家政权理论的重要基石。

按照人民主权原则,政府的权力属于人民,政府责任是政府行使政治、经济、社会等管理权力的对应条件,政府作为国家权力执行机构,应该也必须承担国家对公民尤其是处于社会贫弱境地人民利益的保护责任。政府在法律援助制度中承担责任表明现代法制政府既是权力政府,更主要的是责任政府,其享有管理国家行政事务的一切权力,同时也负有保护公民合法权益的责任和义务。

2.政府承担农民工法律援助责任是社会契约的要求。

按照社会契约论者的理解,政府的产生是公民为了更好地维护自身权益而建立起来的。公民为了更好地维护自身的权益而将部分权益让渡给国家形成权力,由宪法赋予政府。因此,在公民因为经济困难等原因没有能力维护其权益时,政府就应该有责任、有义务去为需要的公民提供援助。农民工作为公民中的一个特定群体,而且是在社会中处于绝对弱势的群体,要求政府为他们承担法律援助的责任是理所应当的,符合社会契约的要求。

3.政府承担农民工法律援助责任是实现法律面前人人实质平等的基本前提。

作为法律援助制度基础的理念,国际上公认的有法治、公正和平等这三项基本价值。政府责任体现政府对法律平等的承诺,既然各国宪法都以“公民在法律面前人人平等”为基本原则,当公民合法权益遭到侵害同时又不能靠自身力量得到法律的平等保护时,政府就有义务制定相应的具体制度,保障公民合法权益不受侵害。因此,法律援助势必成为政府责任。

法律面前人人平等是现代法治的基本要求,但是,由于法律的应用是一个专业性很强的活动,一般公民没有受过专门的训练是不能够很好掌握的。当其权益遭受侵害时,他们需要得到法律专业人员的帮助,维护其合法权益。

而农民工这样一个群体,其经济能力比较弱,加上没有社会福利等保障,当其权益遭遇侵害时,没有经济能力请求(购买)法律专业人员的帮助,其权益也就不能够得到很好的维护。如此一来,“法律面前人人平等”也就成了一句空洞的口号。这就需要政府提供法律援助,承担法律援助的责任,使得农民工这些弱势群体不会因为经济困难而无法获得法律专业人员的帮助,无法维护其合法权益。只有这样,才能够真正实现法律面前人人平等。

4.政府承担农民工法律援助责任是“看得见的正义”的内在要求。

正义是法律援助的理论根基。“正义可以划分为形式正义和实质正义”〔2〕,同时正义也可以分为“实体的正义和程序的正义,实体正义是法律实体权利和义务分配的正义,包括着法对社会生活权益与责任的分享和分担,程序的正义是指解决社会冲突上的正义。实体正义是基本的正义,程序正义是必要的正义”〔3〕。其中,形式正义和程序性正义都是看得见的正义,也是“一种高成本的正义”〔4〕,它一般需要具备一定的经济条件,如起诉时需交纳一定的诉讼费、请律师帮助时需支付一定的律师费等。正是这样,农民工在不能够支付高昂的法律服务费的情况下,也就无法得到这种“高成本的正义”,无法得到一个“看得见的正义”。而如果正义是看不见的话,正义本身就不能够使人信服,其本身的“正义”也会受到质疑。

本刊讯（记者 张丽凤）为全面贯彻习近平总书记脱贫攻坚重要指示精神，深入落实省委省政府打赢脱贫攻坚战三年行动计划，更好地完成省农业农村厅产业扶贫任务，12月8～9日，由河北省现代农业产业技术体系蛋肉鸡创新团队首席办主办，蛋鸡高效养殖岗、肉鸡高效养殖岗、产业经济岗承办的河北省蛋肉鸡产业技术体系扶贫工作座谈会在石家庄召开。

5.政府承担农民工法律援助责任有利于社会纠纷解决的效益最大化。

当一起纠纷产生后,在进行解决的过程中,需要付出很多成本,有社会成本也有经济成本。如果说一个农民工当其权益遭受侵害后没有能够得到法律专业人员的帮助,其权益最终往往就不能够得到很好保护。这与政府为其提供的法律援助相比,经济上或许政府没有受到任何的损失,甚至是少花费了几百到数千元,但在社会成本上,政府将失去这个农民工以及周围了解这起纠纷缘由的人对政府的信任。应该说仅仅失去对政府的信任并不可怕,但由此导致这些人失去对法律的信任,最终导致整个社会失去对法律的信任,那就相当可怕、相当严重。到时政府再去采取补救措施恢复公民对法律的信任,那将需要更长的时间,付出更大的社会成本,还要因此付出更多的经济成本,那时就不只是简单的几百元数千元。

因此,政府承担农民工的法律援助责任能够使得农民工信任法律,为最终解决社会纠纷降低成本,有利于社会纠纷解决的效益最大化。

三、政府承担农民工法律援助责任的法律依据

政府承担农民工法律援助除了道义上的和政治上的需要外,也是政府依法行政构建社会主义法治政府的要求。政府承担农民工法律援助制度责任有着以下法律上的依据:

1.政府承担农民工法律援助责任的宪法依据。

我国宪法序言规定,宪法“是国家的根本法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。对于政府而言,宪法更是其权力的来源,是其最高的法律依据。

我国《宪法》第 23条明确规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这对于公民而言是一项权利即平等权,但对于政府而言则是一种义务,即政府负有保证公民在法律面前一律平等的义务。如果说当农民工需要法律专业人员帮助却因为经济原因不能够得到时,这个法律面前的平等就不可能实现,因为农民工不懂法律,又怎么能够去实现平等?因此,该条也就赋予了政府对需要法律帮助的却没有经济能力的农民工承担提供法律援助的责任。

我国《宪法》第 125条规定:“人民法院审理案件,除法律规定的特别情形外,一律公开进行。被告人有权获得辩护。”也就是说如果农民工涉嫌犯罪被追究刑事责任时,政府有义务保证其获得辩护,承担对其法律援助的责任。

2.政府承担农民工法律援助责任的法律、法规依据。

在一般法律法规中,法律援助制度政府责任也有相应的依据。与法律援助联系较为密切的法律法规主要有:《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国律师法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国老年人权益保障法》、《城市居民最低生活保障条例》、《法律援助条例》等,与之相配套的还有一系列规范性文件,为法律援助制度在中国真正确立奠定了坚实的法律基础。如我国《刑事诉讼法》第 34条规定:“公诉人出庭公诉的案件,被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的,人民法院可以指定承担法律援助的律师为其提供辩护。”在2003年 7月国务院通过并公布的我国第一部《法律援助条例》(以下简称《条例》)中明确将法律援助的性质定位为政府责任。《条例》第 3条规定:“法律援助是政府的责任,县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作。为法律援助提供财政支持,保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”第 4条规定:“国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作。县级以上地方各级人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。”第 5条规定:“直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构。”《条例》第 7条规定:“国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助。”第 8条规定:“国家支持和鼓励社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。”第 9条规定:“对在法律援助工作中做出突出贡献的组织和个人,有关的人民政府,司法行政部门应当给予表彰和奖励。”第 10条规定:“公民对下列需要代理的事项,因经济困难没有委托代理人的,可以向法律援助机构申请法律援助:……(二)请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的;……(五)请求支付劳动报酬的……”这就将“以农民工为主要援助对象的请求支付劳动报酬和请求给予社会保险待遇的两类农民工维权案件纳入了法律援助范围”〔5〕。可见,《条例》表明在涉及法律援助的众多主体间的法律关系中,国家与公民的关系处于基础性、决定性的地位,这也标志着中国法律援助工作已逐步摆脱过去单纯的道义色彩,从传统的社会个人慈善行为发展成为国家对公民的一项司法救济义务。

在该条例颁布之前,全国各地已经有很多地方的省级人大或是市级人大以地方法规的形式规定了本地区政府的法律援助责任。在国务院的《法律援助条例》实施后,各地又开始结合国务院《法律援助条例》,对地方法律援助条例进行修改或是制定颁布地方法律援助条例。至今,全国大陆所有省级单位包括新疆建设兵团都已经设立了法律援助中心,指导并管理本地区的法律援助事项,甚至有些地方还兼职部分法律援助事务的处理。

这些法律、行政法规、地方法规几乎都明确了政府对法律援助的责任,尤其国务院颁布的《法律援助条例》更是就与农民工利益相关的事项进行了列举,明确了政府对农民工法律援助所负有的责任。

〔1〕宫晓冰.中国法律援助立法研究〔M〕.北京:中国方正出版社,2001.20-22.

〔2〕〔4〕张文显.法理学〔M〕.北京:法律出版社,1997.322,332.

〔3〕卓泽渊.法的价值论〔M〕.北京:法律出版社,1999.514.

〔5〕贺春云.关于农民工权益保障问题的调查报告〔A〕.中国法律援助年鉴 2005〔C〕.北京:法律出版社,2006.206.

The Legislative Principle and Authority of the Government’s Responsibility to Offer Legal A id toM igrantW orkers

GUAN Chao-si
(Henan Judicial Police Vocational College,Zhengzhou,Henan 450011)

It should be the government’s responsibility to offer legal aid to migrantworkers.From the point of legal principle,that is the demand of popular sovereignty principle and social contract aswell as the basic presupposition of equality before the law and internal demand of“visible justice”.As to legislative authority,that responsibility of the government is clearly revealed in our country’s constitution,laws and regulations,etc.

migrantworker;legal aid;government responsibility

DF3

A

1672-2663(2010)04-0050-04

2010-08-23

关朝斯 (1963-),男,河南息县人,法律硕士,河南司法警官职业学院副教授。

(责任编辑王 勇)