论行政奖励的客体

姜伟国

（南京广播电视大学江宁分校,江苏南京 211100）

论行政奖励的客体

姜伟国

（南京广播电视大学江宁分校,江苏南京 211100）

行政奖励是我国现代法制观念下的一种新型行政行为,而行政奖励的客体是行政奖励的基本法律范畴和前提条件,我国目前的立法实践和理论研究中尚不能阐明其实质性内容,对行政奖励的客体进行立法上和理论上的系统研究,从而科学界定行政奖励的客体,便于政府行政部门科学行政,并针对不同类型受奖行为的特性实施有效的奖励。

行政奖励;客体;受奖行为;非义务行为

在我国法学界,行政奖励作为一种新型行政行为,愈来愈引起政府及专家学者的注意,其理论研究日渐丰富。但毋庸讳言,行政奖励“在制度建设上已远远落后实践,在理论研究上也显得很不足”[1],一些重要的理论性问题尚未澄清,特别是在行政奖励的客体方面,“很少有学者对受奖行为的性质、特征等问题进行明确的界定和具体分析”[2]。为此,对行政奖励的客体进行系统的分析和研究,科学界定行政奖励的客体,不仅有助于研究行政奖励法律关系,更有利于政府行政部门科学行政,针对不同类型受奖行为的特性实施有效的奖励。

一、行政奖励的客体——行政相对人的受奖行为

法律关系客体是指法律关系的主体的权利、义务所指向、影响、作用的对象,它是构成法律关系的要素之一。我国法学界普遍认为,法律关系的客体主要有物、智力成果和行为。在行政法律关系的客体的问题上,“我国行政法学界显然是受到了法理学界的深刻影响,普遍认为行政法律关系的客体可以概括为三个方面:（1）物质财富。（2）精神财富。（3）行为。”[3]但也有学者认为,“行政主体的的作为与不作为是行政法律关系最主要的的客体”[4],更有学者从某一研究领域得出结论,“海关行政法律关系的客体只能是行为,而不包括物和智力成果。”[5]

对于行政奖励的客体,我国行政法学界只有一些零星的阐述,如“法律奖励的客体是指法律奖励的对象,即哪些行为、事迹和情况是国家要通过法律予以表彰和奖励的。”[6]而傅红伟博士认为:“行政奖励法律关系的客体就是受奖行为”[2],应松年教授也肯定的指出:

“行政奖励的客体是相对人的（应）受奖行为”[7],本文采此种说法,即行政奖励的客体就是相对人的（应）受奖行为。

二、我国行政奖励客体的立法实践

奖励规范作为法律规范的一种特殊形式,是用对特别有益于社会的行为给予奖励的方法来调整人们行为的法律规范,是“在一定条件下,国家允许并鼓励人们做好某种行为以及相应的法律后果。”[8]随着社会主义法律规范体系的不断健全和完善,奖励规范也越来越多地出现在各种部门法之中,甚至还形成了以奖励规范为中心的独立的部门法规。综合考察行政奖励的立法实践,对行政奖励的受奖行为主要有以下几种规定:

1、完成科学研究成果和技术发明创造成果的发明创造行为。如《宪法》第20条规定:“国家发展自然科学和社会科学事业,普及科学和技术知识,奖励科学研究成果和技术发明创造。”

2、作出的突出贡献或显著成绩的行为。如《森林法》第12条规定:“在植树造林、保护森林、森林管理以及林业科学研究等方面成绩显著的单位或者个人,由各级人民政府给予奖励。”我国《义务教育法》第10条规定:“对在义务教育实施工作中做出突出贡献的社会组织和个人,各级人民政府及其有关部门按照有关规定给予表彰、奖励。”

3、检举揭发或制止违法行为的有功行为。如国家食品药品监督管理局、财政部《举报制售假劣药品有功人员奖励办法》第3条规定:“负责对举报事项进行调查并对违法行为依法实施处罚的食品药品监督管理部门按本办法的规定对举报有功人员进行奖励。”

法律是“肯定的、明确的、普遍的规范”,就一行为是否能引起行政奖励的后果而言,法律必须规定明确无误的标准以资判定。综合上述这些规定,许多法律、法规只是笼统地使用“显著成绩”、“突出贡献”或“有功行为”等弹性较大的用语,并未对受奖行为的具体内容及范围做出明确的法律界定,其法律的规范性和公正性必然会因此而受到影响。

三、我国行政奖励客体的理论研究

我国行政法理论界中亦存在同样的尴尬,由于奖励条件较多地受到一定历史时期和行为领域的限制和影响,人们很难对受奖行为的共性特征进行总结和归纳。目前代表性的研究理论主要有以下几方面:

（一）列举法:有学者试图从受奖行为的性质、特征、本质等方面入手进行界定,如李友根教授根据受奖行为的分布领域指出奖励的对象基本包括:科学研究成果和技术发明创造成果;在本职工作中做出的突出贡献;检举揭发或制止违法行为的有功行为等[6]。崔卓兰教授认为:“时下最该提倡故必要给予行政奖励的行为有:对社会、集体、他人有重要贡献,乃至作出牺牲的;在本职工作中取得显著成果的;模范守法的;积极协助执法或参与民主管理的;牺牲局部、个体利益以保全整体即国家、公共利益的。”[9]上述努力虽然有助于人们概要了解受奖行为的分布领域和主要特征,但这种分析方法可能挂一漏万,并不能使人们真正认识受奖行为的本质内涵。

（二）概括法:而有的学者则放弃这种列举方法,而极简炼地使用“符合条件”等概括性语句,如“行政奖励是行政主体对符合法定条件的相对人,赋予一定的权利,以资鼓励的具体行政行为”[10],但这种回避的态度无疑也不利于问题的解决。

（三）归纳法:更多学者试图在这一方面取得突破,他们从受奖行为的本质入手,将受奖行为界定为国家和社会做出“显著成绩”、“突出贡献”或“重大牺牲”的行为,并据此得出受奖行为必须是先进行为的结论。如“受行政奖励的行为,应当是在某个特定社会发展阶段上高于一般水准的行为,是被法律肯定的,具有某种示范作用的行为,也是能够激励受奖者和其他人积极进取、努力向上的行为。”[11]“这类行为（指受奖行为）往往不是一般地行使法定权利或履行法定义务,而是超出法律对众人最低限度要求的行为,是行政法所支持、鼓励的具有较高道德水准的行为。”[12]

但是,实践中用“突出贡献”、“成绩显著”、“重大牺牲’等表达先进行为的词语来界定受奖行为并不妥当。首先,“先进”判断标准模糊,不同的政权组织在不同的历史时期对先进行为有着不同的评判标准,有些行为是任何国家、任何民族在任何历史时期在价值判断上都要极力推崇的行为,如见义勇为等;有些行为则是政府在某一特定历史条件下为实现施政目标而大力提倡和充分肯定的行为,如晚婚晚育、计划生育等。可见,行为的先进与否,并非是由行为本身决定的,而是由政府的价值偏好和行为取向决定的,是政府基于施政目标在充分考虑受奖行为对于社会发展积极意义的基础上权衡利弊的结果。其次,先进行为属于道德评判的范畴,在道德上被认为是先进的行为,在法律上未必应受到行政奖励;同样,受到法律奖励的行为也未必是道德上的先进行为。实践中,有一些并非先进的行为也被纳入受奖范围,如我国《人口与计划生育法》第17条规定:“公民有生育的权利,也有依法实行计划生育的义务”,但同时在该法第4章中也规定了多种奖励办法,通过行政奖励保障行政相对人履行计划生育的法定义务。

三、行政奖励客体的基本性质和特征

性质是相对于现象的一个辩证法范畴,是一事物区别于他事物的本质特征,就行政奖励来说,其性质是通过行政奖励现象反映出来的此种行为区别于其他行政行为的内在的质的规定性,与行政处罚相比,行政奖励针对的是行政相对人作出的受奖行为,而奖励则是对受奖行为的肯定。“一旦公民作出这种行为,就会导致行政主体行政奖励行为的发生,形成使自己受益的行政法后果。”[12]因此,作为行政奖励客体的受奖行为在性质上带有明显的“受奖性”。并表现出以下几个方面的特征:

（一）受奖行为必须符合社会公共利益

“相对人的某些行为之所以被行政主体倡导并被确认应受奖励,根本原因在于这些行为对社会是有益的。”[2]这是由行政主体是社会公共利益代表的身份决定的,行政主体是公共利益的集中者和代表者,行政主体任何行为的出发点和落脚点都应归结为公共利益。行政奖励首先作为行政主体一种手段柔和、态度民主、效果良好的新型施政手段,其唯一目的就是在保障公民个体合法权益的基础上追求公共利益的最大化。因此,行政主体设定的行政奖励中规定的受奖行为必须是有益于社会公共利益的行为,这是受奖行为最本质、最基本的特征,即有益于社会公共利益的行为应受行政奖励,危害社会公共利益的行为不能获得行政奖励。

（二）受奖行为必须符合政府的施政意图

在理想状态下,所有有益于国家和社会的行为都应当受到行政主体的赞许和鼓励,但在社会实践中并非所有的有益于国家和社会的行为都能得到奖励。行为是否具有受奖性,不仅仅取决于行为本身,同时也取决于政府意向,即行政主体基于理性判断有所选择地设定行政目标,对行政相对人实施符合行政目标和意图的行为进行奖励。换言之,“只要政府主观上肯定、提倡某种行为并通过授益方式激励、引导行政相对人参与、实施,该行为就属于受奖行为。”[2]从另一角度看,法律关心的是行为的合法性与适当性,只要奖励能促使人们实施符合行政管理目标的行为,并且该奖励符合其他要素,即使不是所谓的先进行为,也完全有可能被纳入行政奖励客体的范畴。

（三）受奖行为必须是政府大力倡导的行为

行政奖励与其他行政行为的不同之处,首先在于行政主体大力倡导性,“行政奖励的行为是行政法在价值判断上大力提倡和奖励的行为”[12]。这些行为,或有利于促进经济发展或社会进步,如见义勇为行为、发明创造行为,或者对政府施政具有辅佐和协助作用,如举报违法违纪行为等。而行政奖励则是从激励、褒扬、肯定的角度,以正面、积极的方式鼓励行政相对人,并通过利益机制驱使、引导行政相对人主动实施一定的行为,从而激发行政相对人的积极性和创造性,发挥公民的主人翁责任感,“引导和促进社会主体朝着立法者预期和希望的方向发展”[6],这正是行政奖励的意义所在。如浙江省富阳市实施公众有奖举报以来,极大地调动了公众举报违法行为的热情,自发形成了一支专业环保举报队伍,甚至出现了一批“职业举报人”[13]。

四、行政法意义上的行政奖励客体

为维持必要的社会秩序,法律总是按照一定的标准为行政相对人创设权利和义务,并通过必要的机制确保权利义务的实现。行政奖励则是通过对相对的人的应受奖行为进行奖励,从而调动行政相对人的积极性,使得行政目标的实现更为有效的一种激励机制。因此,从受奖行为的性质角度来看,笔者认为应受奖行为主要包括:

（一）国家倡导并认可的非义务性行为

一般来说,法律义务是根据社会平均水平设定的,法律不可能也不应该将全部社会主体的全部行为都纳入义务规范的领域。公民在法定义务之外享有充分的自由,行政主体没有强制权力力作用的空间,行政主体不得强制公民为非义务性行为。也就是说,对于公民法定义务之外的非义务性行为,相对人有自由选择实施或不实施这样的行为的权利,行政主体不能通过行政处罚、行政处分等手段强制实施。因此,非义务性行为的性质决定了行政主体只能依靠行政奖励等非强制性措施来倡导、促进该类行为的实施。而激励行政相对人实施非义务行为,促使行政相对人在法定义务之外实施更多有益于国家和社会、有益于实现行政目标的行为,如实践中大量涌现的对举报人进行奖励、对见义勇为行为进行奖励等等,这正是行政奖励的独具功能,也是行政奖励适用的主要方面。

但是,奖励是需要成本的,行政奖励主体需要动用有限的政府资源对行为人实施奖励。如果对所有非义务行为不加选择地进行奖励,势必会使政府背上沉重的负担。所以行政奖励立法者在设定行政奖励时必须考虑对投入和收益的博弈。对于那些无须奖励即可实施良好的先进行为和即使奖励也暂时难以实施的行为,政府就无须将其列入奖励的客体。

由此可见,行为的非义务性并不必然导致行为应受奖励性这一法律后果,只有国家认为应当给予奖励并通过法律得以具体体现的行为,即国家倡导并认可的非义务性行为,才是应受奖励的行为。

（二）强制手段无法实现行政目标的义务性行为

对于义务性行为,国家可以通过处罚和强制来强迫相对人履行,一般不需要给予行政奖励。然而由于我国长期处于封建社会,民众缺乏维护权利的法律意识,也缺乏履行义务的主动性和自觉性,行政相对人对法律义务可能并不理会,即使通过强制的方式强迫履行也无法达到行政主体期望的效果;另一方面,强制也绝不是万能的,处罚和强制在某些情况下虽然可以硬性控制、逼迫人们的行为,但难以感化人们的内心或情感,如果“不讲规则的一味强制,不仅可能引发人们的抵触情绪,而且还可能导致敌对状态,甚至抗拒行政强制。”[14]而且,行政处罚和行政强制需要付出的行政成本更是巨大。

所以,在我国现有的法治条件下,通过行政奖励鼓励行政相对人履行义务具有一定的现实意义。“有些义务性行为,以激励方式督促义务人实施可以取得单纯使用强制方式保障实施更好的效果。”[7]如我国计划生育工作很大程度上归功于奖励政策的实施。由此可见,行政主体不仅需要通过命令、处罚等强制方式确保行政相对人履行义务,也需要通过行政奖励引导、鼓励行政相对人履行义务,通过对模范履行义务的行为加以肯定和鼓励,从而能够引导、带动更多的行政相对人积极、主动地履行法定义务。

（三）对行为结果无法控制的义务性行为

在大多法律关系中,其主体的权利和义务所指向的对象是行为结果。然而有些义务性行为,法律法规只能设定一个基本的行为要求,而无法确定义务主体行为的平均结果和统一标准。还有些义务行为由于实施环境、经济基础、群众观念等方面差异,不可能要求所有的义务人取得相同的的成绩或要求。如我国《教育法》第13条规定,“国家对发展教育事业做出突出贡献的组织和个人,给予奖励”,但却无法对其行为结果作统一的要求。因此,在目前无法对义务性行为进行统一控制的情况下,除立法上对行为的基本要求进行明确规定外,更多地是要辅以奖励性措施,通过行政奖励方式来激励行政相对人发挥潜在才智,最大限度地调动行政相对人实现行政目标的积极性、自主性和创造性,从而在实现基本义务的基础上更加积极进取,争取更好的行为效果。[15]

五、结束语

随着国家法制的发展,我国行政法学界已经认识到,行政奖励作为一种激励性行政行为必须纳入法制化轨道,应尽快启动制定行政奖励的单行法律即《中华人民共和国行政奖励法》,从立法角度明确界定应受奖行为,一方面使行政奖励有章可循,便于政府行政部门科学行政,另一方面能够使行政相对人明确自己的努力方向,并根据可预期利益的大小调整自己实施受奖行为时的努力程度。

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[2]傅红伟.行政奖励研究[M].北京:北京大学出版社, 2003.22,32,39.

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[12]方世荣.论行政相对人[M].北京:中国政法大学出版社,2000.132.

[13]老黑.“黑猫”说:我是职业举报人[J].沿海环境,2001, （07）:10.

[14]傅士成.行政强制研究[M].北京:法律出版社, 2001.47.

[15]陈士林.论行政奖励的立法规制[J].江苏大学学报, 2007,（4）:38.

Key works:administrative reward,object,reward acts,Non-obligation

On the Object of Adm in istrative Reward

J I ANGWei-guo
（Jiangning Radio and TV University,Nanjing,Jiangsu,211100）

Administrative Reward is a new administrative act on the concept of Chinese modern legal system,and the object of Administrative Reward is the fundamental legal conceptions and the precondition of administrative reward.Now,the substance of the object couldn’t be illuminated with Chinese legislative practice and theoretical research.Studying Systematically on legislative practice and theory of the objectof administrative reward and definition of the objectof administrative reward,will be favorof the administration of government,and will implement the effective rewards to different reward acts.

D901

A

1008-7575（2010）02-0084-04

2009-10-02

姜伟国（1970-）,男,江苏兴化人,南京广播电视大学江宁分校高级讲师,主要从事行政法、民法、经济法等法学教学和研究工作。

（责任编辑:左小绚）