论我国农民参政权——基于2009年《选举法修正案草案》的现实思考

王长平

（东南大学法学院,江苏南京 211189）

论我国农民参政权
——基于2009年《选举法修正案草案》的现实思考

王长平

（东南大学法学院,江苏南京 211189）

政治参与是衡量政治现代化的重要指标,是民主政治的重要内容。农民是中国最大的群体,却是政治参与的边缘群体。《选举法修正案草案》有望使农民获得真正意义上的平等选举权,更有机会参与国家政治生活;但应该在对其肯定的同时,更多地从我国农民参政所处的现状思考,通过对农民参政影响因素及现状分析,探寻一条适合国情的农民参政权的实现路径。

农民;选举;政治参与;影响因素;路径选择

2009年10月27日,在北京举行的十一届全国人大常委会第十一次会议上,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案（草案）》被提交会议审议。此次选举法修改涉及原选举法中的若干条款,其中,最引人关注的是拟将城乡按照“四比一”的比例选举人大代表的规定修改为“一比一”。这一草案如获通过,备受争议的“农民1/4选举权”条款有望成为历史,农村居民和城市居民将迎来同票同权的新局面。标志着我国实现了真正意义上的平等选举,农民将更加广泛的参与到国家公共事务的管理中来。最终有利于农民政治权利的实现和利益的表达及维护。

一、引发的对农民参政的现实主义思考

选举法修正案草案体现了民主法治、权利平等精神,推进我国民主政治发展具有重大意义;然而我们在振臂欢呼的同时,是否更应该理性地从农民所处的现状来思考问题。“参与权的平等未必能实现参与的真正平等。在政治权利平等的情况下,还是会出现不平等的参与,然后导致不平等的代表,最后导致不平等的政治影响。”[1]基于农民所处的经济、文化弱势地位,作为政治的边缘化群体;在我国现行体制下,由于选举制度、人大制度的不完善及实施不到位,对大多数农民来说“形式平等”也许只是一个维护政治尊严的标签、一个政治平等的口号,他们实际能得到的不过是他们本来就应该就享有的“形式上的非歧视待遇”。这些不是他们想要的,他们对此也缺乏热情,他们需要的是一种贴近自身的、能够发出声音的渠道;是一块维护自身利益不被任意侵害的盾牌。

然而,农民代表是否能真正代表农民利益?农民代表数量是否能增加?农民话语权分量是否能增加?这些也是我们不得不考虑,因为背后支撑农民代表的是数量虽众但经济生产力极不发达的农村。随着政治经济的发展,农民最终要成为政治舞台博弈中的一方,哪怕只是配角。现在,我们需要做的就是登台博弈前的政治预热,所以农民政治参政权利的实现应首先着手解决小问题,从农民身边的现有参政制度完善抓起,从制度实践抓起,农民参政“提量”更要“提质”。这也是广大农民殷切期盼和热心参与的。拉斯韦尔曾指出:“各种政治运动的生命来自倾注在公众目的上的私人感情。”这种利益与人们越贴近,人们对它的追求就越迫切,由它引起的参与动机就越强烈,反之也是如此。[2]本文试图通过探析当前中国农民政治参与的现状,为如何提高当前中国农民的政治参与水平提出可行性对策,探寻一条农民参政权由法定权利向实有权利转变的路径。

二、对农民参政权的界定

（一）农民参政权的概念

参政权,是指公民依法享有的参与国家政治生活、社会组织和管理活动的权利。[3]包括公民所享有的参与国家政治生活和社会组织管理活动的选举权、被选举权、罢免权、复决权等多项政治权利。“参政权是一项重要的人权,是人权的灵魂,必须给与充分的重视和保障”。[4]参照参政权概念,笔者提出农民参政权概念,即指农民依法享有参与国家政治生活、社会组织和管理活动的权利,是农民人权的一种。为了获得更直观形象、贴近现实的表达效果,我们也可以将其表述为,农民参政权指农民群众依法享有的,通过合法的方式和途径参与公共事务管理、影响党和政府及自治组织的干部及其决策的政治权利。

（二）农民参政范围、方式

根据中国现行宪法,公民享有广泛的参与国家管理的权利。如公民有选举权和被选举权;对于国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有提出申诉、控告或者检举的权利。《世界人权宣言》第21条规定了参政权:“（一）人人有直接或通过自由选择的代表参与治理本国的权利。（二）人人有平等机会参加本国公务的权利。”《公民权利和政治权利国际公约》第25条作了类似的规定:“每个公民有:（一）直接或通过自由选择的代表参与公共事务;（二）在一般的平等的条件下,参加本国公务。”我国宪法第二条第三款也规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”

根据以上理解,并结合我国农民现实情况。可以把我国农民参政权的范围及方式从广义角度界定,概括如下:第一,通过行使选举权和被选举权或担任公共职务,参与国家管理活动;第二,参与村民基层自治组织,参与公共事务管理活动。第三,行使申诉、控告、检举等政治性权利,在我国主要表现为信访制度。第四,与参加公共事务管理密切相关的一些权利,如政治平等权、政治知情权、政治性的言论出版、结社权和公民监督权等也属于农民参政权不可缺少的一部分,应给与充分重视和保障。

三、我国农民参政影响因素及现状分析

探寻解决问题的路径,必须先了解问题,抓住问题的关键所在。对于农民政治参与问题的产生是多层次、多方面因素综合作用的结果,从宏观环境层面考虑,农民政治参与的环境因素主要包括经济环境、体制环境、文化环境等。

（一）经济因素。经济因素是影响农民政治参与的决定性因素。当前,我国农民政治参与水平还比较低,这与农村生产力不发达、社会主义市场经济还没有充分发展有关系。奥罗姆曾指出,“人的经济地位和政治参与之间存在着相当明确的关联”。也就是说,一个人在社会分层等级中的经济地位越高,他的政治参与机率也就越高。“从全国范围而言,农村明显落后于城市,农村的经济发展不高,人均纯收入很低。还有些偏远山区,农民尚未解决温饱问题,还在为生计而奔波,他们根本没有更多的时间和精力去过问政治,也无兴趣过问政治。即使参与政治,也是消极被动参与。贫穷成为制约他们参与政治的首要因素。”[5]经济基础决定上层建筑,只有让广大农村和农民真正发达起来、富裕起来,农民才能真正获得更强的话语权。作为政府,就应从重视和关注“三农”入手,继续深化农村经济体制改革,加大科技、资金投入力度,大力发展农村经济。

（二）政治制度因素。当前影响和制约农民政治参与问题的制度根源,是没有形成健全的政治参与民主运行机制和程序。基层农民参政制度在促进和保障农民政治参与方面存在滞后性,无法满足农民利益表达和政治参与的需要。集中表现为:1.农村基层人大制度尚存一些实践问题。农民人大代表的代表性不足,不能真正代表农民利益;选民获知候选人情况的信息渠道尚不畅通,难以保证当选的人大代表的质量,导致选民参与热情不高;选民的监督权尚未充分行使,具体的监督机制还没有建立起来,选民的监督权和罢免权不能得到充分行使。2.村民自治组织的职能未能充分发挥。村民自治是当前我国农民进行政治参与的重要方式之一。但地方村民自治制度不健全,村民议事会制度、村务公开制度等并没有建立起来,村民也就无从参与。另外,措施不够配套、完备,并缺乏可操作性,导致农民政治参与难以落实。3.信访渠道不畅。信访制度未能从根本上满足农民政治参与的制度化要求。主要表现在:“虽然确定了‘分级负责、归口管理’的基本原则,但对如何确定各级各部门的职责却没有一个严格的标准,造成各部门均可以以各种理由推诿农民的信访请求。同时由于信访实行垂直领导体制,造成农民在信访或上访至上级部门时,往往又被批转下来,这样的重复往来,增大了信访工作的难度,使问题长期得不到解决甚至于复杂化,大多数问题最终不了了之。”[5]

（三）文化环境因素。文化因素即村民的受教育程度和传统政治文化的影响也在其中起了很大的作用。传统的思想政治文化影响着农民的政治参与。比如家庭意识、人情观念、乡土观念和无争无为思想等根深蒂固的文化意识,仍然深深地影响着当代农民的生活方式和行为方式。另外,农民的受教育程度也制约着农民的政治参与。当公民的知识文化素养普遍偏低时,就会导致公民对公共事务参与排斥性和低效性。因为,“如果你觉得你的知识太有限了,不能有所作为,你就不大会介入政治,似乎在每个国家中,有很多人都觉得他们对政治不甚了解,他们中的一些人完全避开政治是不足为奇的。”[6]另外,我国的公民意识还处于培育和发展过程中,公民的责任意识和主人翁意识仍然有待加强。为此,我国应继续加强农村教育投入,培育农民公民意识,全面提升国民素质。

四、农民参政权实现的路径选择

通过上文对农民参政影响因素的分析,笔者认为,影响农民参政的因素中,经济是基础因素,起决定作用;制度是核心因素,是关键所在;文化是必备因素,起补充作用。经济基础的增强、文化素质的提高是否能获得相应的参政效果,依赖于通畅的制度渠道的建立。而且,我国农民参政制度的现状已滞后于农村经济文化的发展需求;所以,农民参政权的实现应从制度入手。考虑到我国现行政治体制改革的缓慢进程,农民参政制度的完善和创新,还需从基层做起。美国学者卡罗尔·佩特曼在其《参与和民主理论》一书中转述密尔的观点时写道:“如果人们还没有在地方层次上准备好参与,全国性政府的普选和参与是没有用的,正是在地方层次上人们学会了如何管理自己。”[7]以村民自治为基石,依靠基层选举自下而上组织国家政权的民主模式,更符合中国国情和广大农民的现实利益。另外,不断提高农民的组织化程度、加强参政权利的保障和救济也不容忽视。

（一）首先发挥现有制度的作用,在此基础上推进体制改革。农民政治参与若想得到有效实现,必须获得畅通的参与渠道,并使参与过程制度化。当前农民政治参与的制度化形式主要体现在参与基层民主选举和投票活动上面,如县乡人大代表的选举和罢免、村民代表的选举和罢免、村民委员会选举等。

1.农村基层自治制度。村民自治制度是当前我国农民进行政治参与的重要渠道。因此,应从完善村民自治制度着手,在农民基层组织中真正实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。完善的村民自治组织,选举是关键,同时建立健全其他保障农民政治知情权、监督权等其他农民政治性权利的机制。对于广大农民来说,农村的自治管理活动是最贴近自身、最具参与性的政治活动。完善的村民自治制度将是农民真正走向政治舞台的主推手。目前,村民自治组织的职能不能充分发挥,自治制度还不完善。在村民自治制度设计和实践方面还存在着一些问题。要真正发挥农村基层自治制度的效果,应做到以下几点:第一,建立健全以“两推一选”和“公开竞选”为主要内容的民主选举制度,严格依照《村民委员会组织法》和相关法规、政策运行村委选举程序,加强选举监督;把党组织的意图与群众意愿有机结合起来,通过法定程序选出满意的人选。第二,建立健全以村民会议和村民代表会议为主要载体的民主决策制度,保证决策内容的合法性、合理性;决策过程的民主性、透明性。第三、建立健全以村务公开、民主评议为主要手段的民主监督制度。保障村民应有的知情权、参与权和监督权,村民知情权和监督权的实现是村民参政的基础前提和最终保障。第四,乡镇政府严格依法进行工作指导,充分尊重民意。

2.县乡（镇）人大制度。县乡镇人大是最基层的地方国家权力机关,是农民实现真正意义上的参与国家政权的前沿平台,是农民制度化民意表达的重要渠道。但目前,我国县乡（镇）人大制度在具体的运行中仍存在着问题,急需解决。一方面,根据近年来的基层人大选举的调研情,表现在:不平等、不公开和随意划分选区;不让符合法律规定的选民参加登记;不按多数选民的意见确定正式候选人;打击进行选举宣传的候选人;以大量委托投票的方式和不公开计票的方式舞弊;选举委员会不处理选举争议等等。单就农民参政权的实现来说,其中最重要的、最具普遍性的一方面是人大代表选举中的候选人提名、确定制度还不够完善。从目前的人大选举组织上看,中国共产党通过对选举委员会的领导,层层把关,保证党推荐的候选人当选,在很大程度上限制了农民的选举权和被选举权。选举一般分三步即推选初步候选人、酝酿正式候选人和投票选举正式代表,其中关键是正式候选人的确定。只有健全和细化候选人遴选机制,严格依法运行,保证候选人的产生充分尊重和体现民意,才能实现“人民代表人民选,人民代表为人民”。另一方面,为保证农民话语权和利益表达效果的实现,还必须强化保障、全面提升县乡（镇）人大工作地位。建立健全人大对政府的监督制约机制,能真正起作用的组织才是广大农民群众所向往的。

3.信访制度。信访权是我国公民特有的参政权,它是公民以信访的方式向各级国家机关及其工作人员反映问题,提出要求和建议,进行申诉、控告和检举,促使有关部门处理解决并给予答复的权利。信访是农民与政府对话、参与政府事务的重要渠道。它有助于将农民的利益诉求以更灵活的方式反映给决策层,同时对公权力侵权行为给予有效的监督和制约,从而维护农民的切身利益。信访制度效果的充分发挥依赖于完善的制度基础,笔者赞同如下具体做法:“明确各级党委和政府的信访责任,加大解决信访问题的力度;整合各种社会矛盾调处机构,规范信访部门职能权力,形成“大信访”格局;全面落实信访工作责任制和责任追究制,以解决信访突出问题为重点,建立完善信访工作的长效机制;进一步强化初信初访办理者的责任意识,特别是要落实好“首问责任制”、“首办责任制”;坚持和完善领导接待群众日制度,做好信访简报、摘报工作,加大信息反馈、调查研究和督察的工作力度。”[8]

（二）鼓励基层政治民主创新,拓宽农民参政议政渠道。基层一向是民主政治改革的前沿阵地,应当担负起政治民主创新的先锋,不断探索农民参政议政的新途径。县乡基层政权机关及其部门应在党和国务院不断推动民主政治建设的号召下,在遵循宪法、法律规定的基础上不断开创民主政治新形式,同时给予基层组织的自治创新更多的支持和指导,让更多的农民更有效地参与到公共事务的管理中来。近年来,基层政治民主创新成果不断,也收到了良好的效果。如:山东济宁嘉祥县纸坊镇创造性地推行了以“倾听农民呼声,按农民意愿办事”为主要内容的村民代表议案制,进一步完善了农民参政议政的工作机制;[9]河北省南河县设立农民“参政日”制度,让村民“参政”议事。让农民群众从被管理者的角色走出来,用自己的智慧来管理自己的事,为新形势下如何科学合理地管理村政务探出了一条有效的路子;河南安阳召开土地规划局部调整听证会政府,通过邀请群众参加听证会的方式征求意见”调动农民参政议政积极性。

（三）提高农民组织化程度,培养农民的公民意识和政治参与热情。现代经济学理论认为,一个社会群体对整个社会产生的影响力,主要取决于它的组织化程度,而不是人数的多寡。因此,要想提高农民政治参与水平,必须探寻合理的组织化途径。为此,应建立类似“工会组织”那样由农民参加的全国性自治性组织,如农民协会组织。同时,为保证工作效率和组织化效果,还可细分分为城市农民工协会、种植业农户协会和养殖业农户协会等。“农民通过参加农民协会可以学会如何管理公共事务,如何维护自身利益,有利于提高他们的政治参与能力和水平。农民还可以成立其他民间组织,在此基础上,逐步发展代表农民利益的合法政治性团体,通过这些团体形成农民的强大群体力量,增强农民对政策的影响力。”[10]

（四）对于农民参政权及其相关权利必须给与充分的保障和救济。政治平等权、政治知情权、政治性的言论出版、结社权和公民监督权等权利极易受到公权力侵害。如作为政治参与前提的政治知情权是农民积极参政的先决条件,侵犯此类权利的事件时有发生,如“江西禁书事件”至今仍警醒着我们。首先,在立法上明确具体规定农民享有的参政权范围,将宪法权利具体化、明确化。立法过程中遵循平等原则,“农民政治参与的前提是农民作为社会主体的平等性,这是农民平等权的应有之意”[11]。其次,在执法、司法上严格保护,尤其防止公权力的侵害,加强司法救济强度。另外,还必须从制度设计与物质保障上作出长期的、重大的努力,从户籍制度、城乡二元体制改革等方面着手加快改革进程。

[1]王绍光.民主四讲[M].北京:三联书店出版社, 2008.207.

[2]宋春红.中国农民政治参与的现状探析及对策研究[D].湖南大学学位论文,2004.

[3]邓成明,杨松才.公民权利和政治权利国际公约若干问题研究[M].湖南人民出版社,2007.154.

[4]徐显明.人权的体系与分类[J].中国社会科学,2000, （6）.

[5]胡弘弘,赵涛.农民政治参与的现状考察[J].四川师范大学学报,2009,（2）.

[6][美]罗伯特·达尔.现代政治分析[M].王沪宁译.上海:上海译文出版社,1987.

[7][美]卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论[M].陈尧译.上海:上海人民出版社,2006.29.

[8]潘彩霞,王建立.法治视角下信访制度的完善与创新[EB/OL].人民网-人民论坛.2009/11/24.

[9]胡辉.民主与法制[N].济宁日报,2005-11-2.

[10]懂树华.农民参政的路径选择[J].浙江人大,2005, （7）.

[11]龚向和,刘耀辉.农民政治参与——解决农民问题的有效路径[J].湖南公安高等专科学校学报,2007,（4）.

Key works:peasant;vote;participation in politics;influence factors;route choice

On the right of Participate in Politics of Chinese Peasants——Reality Thought on 2009“ElectoralLaw AmendmentDraft”

WANG Chang-ping
（Law School of SoutheastUniversity,Nanjing,211189,Jiangsu）

Participation in political affairs is the i mportant index to judge the modernization of politics and an important content of democratic politics.The peasant is the biggest group in China,but also a marginal group in political participation.The“ElectoralLaw AmendmentDraft”makes it possible that peasants gain the equal vote right in its realmeaning and getmore involved in the country’s political life.However,more thoughts on current situation should be given from the political status quo of Chinese peasants while affir ming it.The writer tries to seek for a suitable route to achieve the peasants’participation in politics through analyzing the factors influencing peasants’participation in politics.

D621

A

1008-7575（2010）02-0009-004

2010-03-06

王长平（1985-）,男,山东邹城人,东南大学法学院硕士研究生,研究方向为宪法学、行政法学。

（责任编辑:叶剑波）