论高等学校章程建设中的法治原则

储著斌,邓传德

(江汉大学,湖北武汉 430056)

论高等学校章程建设中的法治原则

储著斌,邓传德

(江汉大学,湖北武汉 430056)

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(公开征求意见稿)将加强章程建设作为完善中国特色现代大学制度的重要内容。高等学校章程建设必须坚持社会主义法治原则,以防止学校自主权的任意扩大。高等学校章程建设中的法治原则,在制度设计中体现为章程的依法创制原则、学校管理的民主和公开原则、学校成员权益保障原则、高等学校章程的法律监督。这些法治原则要落实到作为现代大学制度改革试点的重要内容之一的制定、完善学校章程过程之中。

社会主义法治原则;中国特色现代大学制度;高等学校章程;高等教育管理;办学自主权;法律监督

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(公开征求意见稿)提出,在“建设现代学校制度”“完善中国特色现代大学制度”的过程中,要“加强章程建设。各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校,”“学校要建立完善符合法律规定的学校章程和制度,依法履行教育教学和管理职责”,[1]并且将制定、完善学校章程作为现代大学制度改革试点的重要内容之一。这表明国家对高等学校章程建设的重要地位和积极价值有了更进一步的、更深层次的认识,同时也提出了高等学校章程的“依法制定”“符合法律规定”等问题,这要求我们在高等学校章程建设中要坚持社会主义法治原则。

近年来,中国高等学校在办学实践实践中掀起了章程建设的新一轮高潮,这一现象的出现,固然有 20世纪 90年代中后期贯彻落实《教育法》、《高等教育法》的因素,但更为主要的推动力在于在依法治国、建设社会主义法治国家背景下,各级教育行政主管部门自上而下开展的创建依法治校示范校活动的推动。基于此,高等学校章程建设必须坚持和体现社会主义法治原则,以防止学校自主权的任意扩大,实现章程的依法创制,坚持公开公平原则,保障大学成员的合法权益,接受社会对高等学校章程的法律监督。

一、高等学校章程建设与学校自主权

1995年 3月第八届全国人大第三次会议审议通过《教育法》,将“有组织机构和章程”列入了设立学校及其他教育机构必须具备的基本条件,并明确规定了学校及其他教育机构有“按照章程自主管理”的权力。1998年 8月,第九届全国人大常委会第四次会议通过《高等教育法》,进一步明确规定,“高等学校应当面向社会,依法自主办学,落实民主管理”,并把“章程”作为申请设立高等学校过程中应当向审批机关提交的材料,还对高等学校的章程的内容作出了明确规定。

学校章程是保证学校正常运行,规范学校重大的、基本的问题的自律性文件。它是学校自主管理、自我约束、自我控制及政府监督的基本依据。所谓高等学校章程,就是为保证高等学校依法治校和自主管理,根据《教育法》、《高等教育法》等法律规定,按照一定程序制定的,规范学校办学宗旨、基本任务、内部管理体制、经费来源、举办者与学校之间权力义务等重大基本事项的。其本质是对高等学校内部以及与大学有关的教育利益的调整和分配。

高等学校章程是高等学校运行的依据,其效力首先体现为对作为高等学校的设立者、投资者角色的政府的约束力,即通过章程所确定下来的高等学校与其设立者的法律关系。其次,高等学校章程的效力体现在对高等学校内部机构包括高等学校党的基层组织、校长、校务委员会、学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会等的约束力。章程的这种内部约束力主要体现在两个方面:一是直接约束力,凡是高等学校章程有与其相关内容的,各该机构应当遵守;二是间接约束力,如果章程有授权性规定或对于某一事项没有具体规定,各该机构有权依据章程制定规程,但不得与高等学校章程相抵触。

在高等学校章程建设中,必须坚持社会主义法治原则。法治通常的理解就是法律之治,即通过法律治理国家;同时,法治又是指通过法律使权力和权利得到合理配置的社会状态。[2]法治原则实质上应该是一个普遍性原则,法治的基本理念是强调平等,反对特权,注重权利的保障,反对滥用权力,任何公民、法人、其他组织的活动都必须遵守法律、法规。之所以强调法治,是为了防止学校自主权的任意扩大。

高等学校自主权的获得是基于学校教育和管理活动的特殊性,但是否这种办学自主权就能够成为一种豁免,使教育事务的管理脱离法治社会的运行轨道呢?事实上,法治精神要求学校管理不能像非法治状态下那么自由和随意,为此就要对学校管理行为进行必要的限制,使学校管理权力的运行纳入秩序化、规范化的轨道。这是学校适应法治社会发展的必然要求。

二、高等学校章程的依法创制原则

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(公开征求意见稿)明确要求高等学校“应依法制定章程”。首先,从高等学校设立条件的层面来看,高等学校作为法人,应当制定章程,依据章程运行,这要求高等学校在设立之初即具有章程。其次,从章程需要依法制定的层面来看,高等学校作为公法法人,尤其要注意遵照权力运行的公法规则行事,章程的制定必须依法进行。章程的制定主体、制定程序、章程内容及其修改、变更等都应当遵照法律规定进行,高等学校章程不能与法律规定相抵触。

作为依法自主办学的自律性文件,高等学校章程是法人的宪章,是学校存在、运行的基本依据。学校设立之时即应当制定章程。在我国,学校章程的重要性长期未得到应有的重视,导致学校行为缺乏行为准则的引导和制约,产生了一系列问题。因此教育部提出要在各级各类学校逐步推进学校章程建设。学校章程实际上是我国教育法制体系的延伸和组成部分,应当依据国家法律法规和教育政策制定,违法者无效。

章程作为高等学校设置的基本条件,在我国体现在《教育法》(第 26条)、《民办教育促进法》(第 10条)以及《高等教育法》(第 25条)的规定之中。设立高等学校,应当具备的基本条件之一就是章程,很明显,从法律的规定来看,这里的高等学校章程是“有设立者组织制定的章程”。高等学校设置之时即应当制定章程。设立高等学校时所要具备的章程是由高等学校的设立者组织制定的,进而成为高等学校设立之后运行的依据。设立高等学校,应当向审批机关报送的材料中也包括章程。这里的审批机关是国家教育行政机关,这时其实作为管理者的身份出现的。

三、高等学校章程的民主、公开原则

高等学校章程建设中必须坚持社会主义法治原则。法治原则在章程的制度设计中还体现在学校管理的民主和公开原则上。

民主、公开原则的确立建立在现实需要的基础之上。例如,大多数学校成员参与学校决策的机会较少。有的学校规定教师代表可以列席校长办公会议或者校务会议,但是教师代表没有投票权。再如,学校规章制度制定过程民主程度低,学校成员参与少。大多数学校的规章制定程序一般是学校有关机构提出意见和拟定草案,然后报主管校长批准,最后报校长办公会议或者校务委员会审议通过。在这个过程中,有的学校设置听取意见的程序,有的学校则没有设置这一程序或者设置的程序流于形式。学校成员对于规章制定的参与程度也很低,基本上处于只能服从的状态。还有,有的高等学校在院系一级的学术委员会通过民主选举产生,但在学校层面的学术委员会却多由校长办公会议或者校务委员会直接任命。有的高等学校无论校级还是院系一级的所有学术委员会成员都不经民主选举或者评议程序,而是全部由校长办公会议或者校务委员会直接任命。这些问题的存在,跟高等学校没有完善、系统的规定有关,必须将有关规定通过民主、公开的原则纳入到高等学校章程的调整范围之中。

民主原则是学校管理的法治原则的必然要求。民主集中制是党和国家的根本组织制度和领导制度,学校作为国家管理的一个公共视野机构,必须将民主原则作为基本原则之一。构建学校民主管理体系,从宏观上来说是社会民主政治的体现,从微观上看也是学校科学发展的保证。学校要建立健全民主参与机制,保障成员对于学校决策体系的参与方式和事项,确保学校决策主体的多元化。在强调学校自主权扩大的同时,必须同步完善学校的内部民主管理体制和扩大成员参与决策的制度。通过民主原则的实施,让教职人员、学生参与对学校事务的管理,不仅可以制约学校中官僚作风的滋长,促进学校建设发展,而且可以真正调动广大教职工的积极性,进行科学决策,全面提高办学质量与效益,充分实现学校和各方的利益。高等学校章程要通过民主原则的实施,促进学校管理的民主化。

公开原则是法治原则和民主原则的进一步拓展。学校实行信息公开、管理公开,是依法治国在教育方面的具体体现,是我国社会民主化进程的必然趋势,同时也是公众知情权的需要。公开的关键在于内容的真实性,没有真正意义上的公开,教师、学生、公众的知情权得不到保障,民主就会名存实亡,学校行为就无法接受监督。高等学校章程要规定学校管理中必须公开的事项、公开的范围及其程序。

民主、公开原则的确立也是我国现行法律法规的强制性规定。《教育法》第 29条规定了学校及其他教育机构应当履行的六项义务,其中就有学校要遵守法律法规、维护成员合法权益、依法接受监督等义务。《教育法》第 30条第 3款则直接规定了学校必须“保障教职工参与民主管理与监督”。《高等教育法》第 11条也直接规定了高等学校要“依法自主办学,实行民主管理”。高等学校章程建设要坚持民主、公开原则,就是既要体现章程内容的民主与公开,又要体现章程创制程序的民主与公开。

四、高等学校章程的学校成员权益保障原则

目前,我国各高等学校章程中普遍缺乏教师和学生权益保障方面的制度设计。第一,在教学事故的认定、处理和处分方面,较少规定听取当事人教师意见的程序保障;对于处分错误的,也并未规定相应的救济渠道和学校责任;第二,滥设义务。违背法律规定,为学生增设义务,例如有的学校章程规定了学生献血的强制性义务;设定义务随意性大,学生行为规范中有很多概括性条款;第三,类推原则也在学校规章中普遍运用;第四,有的章程规定学校可以对违法违纪的教职工、学生予以“处罚”,这就是一个错误的表达。学校可以对教职工、学生予以“处分”,但无权“处罚”,学校并不是法律规定的行政处罚权主体,其对师生进行“处罚”是不合法的。

按照通常理解,学校成员由学生、教育人员(教师)、行政人员和工勤人员等构成 。按照法治原则的要求,必须在高等学校章程中进行学校成员权益保障原则的制度设计,即:学校应当保障学校成员的合法权益。非经法定事由,非经法定程序,学校不得作出对教师、学生的不利处分。

我国《教育法》、《高等教育法》等相关法律都规定,国家应该保障教师和学生的合法权益。从大学章程的角度来考虑,作为学校成员的教师和学生是学校这个教育机构的主要组成者,他们的工作、学习和活动与学校这个特定的环境存在不可分割的紧密联系。相对于其他的组织而言,学校对教师或学生做出不利处分的机会更多,教师和学生的合法权益更容易受到来自学校的损害。也正因为如此,学校在保障教师和学生合法权益方面可以有更大的空间,理应承担起保障教师和学生合法权益的重任。

“非经法定事由,非经法定程序,学校不得作出对教师、学生的不利处分”,这可以说是对我国近年来频频出现的教师和学生状告学校事件的及时回应。从近年来出现的刘兵诉天津市轻工业学院开除学籍处分案、林某诉西北大学拒绝授予职称案、黄渊虎诉武汉大学招生纠纷案、田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证学位证案、刘燕文诉北京大学拒绝颁发学位案等焦点案件中[3],我们可以看出,目前我国各级各地人民法院对教师或学生状告学校案件的受理态度不一,还没有形成一个定型的权利救济体系。权益受到损害的教师和学生能否从司法中得到救济还不肯定。通过正当程序的保障和法定事由的约束,从源头上控制学校损害教师和学生合法权益事件的发生,正是保障教师和学生权益的良方。这同时还有利于依法治校,改变其以一些不合理的内部规定对教师和学生做出不利处分的做法。

五、高等学校章程的法律监督原则

高等学校章程 (其实也包括高等学校的规章制度)是学校自主管理和自律的行为准则,具有较强的原则性、制约性。大学章程、规章制度对整个学校自我管理具有重大影响,随着学校自主权的扩展,章程的权威性越发凸显,所以教育部提出要在各级各类学校逐步推进学校章程建设。一旦章程违法,可能会破坏学校的正常程序,影响教职工和学生的权益,阻碍依法治校的推进。学校各项制度必须纳入法治轨道,以相关法律法规来评价其正当性。

大学章程的部分内容与法律规范相抵触,是不少章程的诟病。造成大学章程违法的主要原因有:对教育法律法规的把握不够、法律意识较淡薄、对章程制度的作用不够重视、缺乏民主公开的制定程序等。学校章程、规章制度作为我国教育法制体系的延伸和组成部分,应当接受教育主管部门的法律监督。

对于违法的大学章程,教育行政主管机关可以予以法律监督。学校章程在制定之初即须由教育行政主管机关审批,一旦发现其违法,教育行政主管机关有权力也有责任予以改变或者宣告无效。基于此,国家应通过法律来规定大学章程的法律责任,将高等学校章程和规章制度违法的情形确定下来,并明确法律责任。具体条文可以设计为:学校的章程或者规章制度违反法律规定的,由教育行政主管机关责令学校修改;学校拒绝修改的,教育行政主管机关可以宣布学校章程或者规章制度中违反法律的条款无效。

对于违法的大学章程,国家司法机关也可予以一定程度的法律监督。如前所述,我国法院对涉及高等学校公共法人地位的诉讼案件 (亦即行政诉讼案件)还没有形成定型的权利救济体系,但不可否认的是,高等学校作为公法法人,其应为行政诉讼的适格主体,当然这类法律审查具有其特殊性。

例如,因教师职称评定引发的行政诉讼中,教师职称评定委员会的组成和评审程序是依据学校章程确定的,人民法院一般仅对职称评定的合法性进行审查。因为教师的职称评定是一项影响教师权益的行为,评定的主要依据是学术和教学成绩。如果教师对于职称评定的决定不服,目前我国法律法规没有规定救济的途径,应该给予教师申诉的机会。第一,学校内部的重新评议,第二法院的诉讼。但是由于职称评定决定是学术权力的行使,为了防止学术权力遭到司法权力的干涉,法院对于职称评定行为只能审查其合法性,而无权对学术问题进行审查。

再如,关于学生处分问题的司法审查。教育部《普通高等学校学生管理规定》设定了五种学生处分方式,对于处分的种类、开除学籍的适用范围作了原则性规定。从制定法上说,该规定在立法层级上属于部门规章,但并没有对于学校是否具有处分的设定权进行明确规定。而从法治主义的精神出发,学校章程不应当具有处分的设定权,因为公民的受教育权是宪法性权利 (基本权利),与之相对应,并非任何机关都可以决定剥夺公民的受教育权,从最严格的意义来说,只有拥有立法创制权的立法机关才能决定在何种情况下剥夺公民的受教育权。这时司法权的介入对于保障受教育者的基本人权具有保障作用。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(公开征求意见稿)将制定、完善学校章程作为完善现代大学制度改革试点的重要内容之一。为此,我们在对高等学校章程建设的重要地位和积极价值有了更进一步的、更深层次的认识之后,理论界要进一步开展对高等学校章程建设的深入探讨,实务界要积极主动对高等学校章程制定中的做多问题深切关注,教育改革与发展中的实践都势必要贯彻高等学校章程建设的社会主义法治原则。

[1]国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室.国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年)(公开征求意见稿).2010年 2月 23日。

[2]中共中央政法委员会.社会主义法治理念读本[M].北京:中国长安出版社,2009.

[3]周光礼.法律制度与高等教育 [M].武汉:华中科技大学出版社,2005.

责任编辑 周觅

G640

A

1003-8078(2010)04-135-04

2010-04-02

储著斌(1975-),男,安徽岳西人,江汉大学地方高校改革与评估研究中心助理研究员,法学硕士;邓传德(1954-),男,湖北武汉人,江汉大学地方高校改革与评估研究中心副研究员。

湖北省教育厅人文社会科学指导性项目,项目编号:2009b439;武汉市教育局重点科研项目,项目编号: 2008K001。