我国警察因公伤亡的成因及对策研究

贾昌志

（南京森林公安高等专科学校 警务技战术系，江苏 南京 210046）

我国警察因公伤亡的成因及对策研究

贾昌志

（南京森林公安高等专科学校 警务技战术系，江苏 南京 210046）

本文从结构层面（警务战略）、流程层面（警务管理）、操作层面（警察操作行为）对警察因公伤亡成因进行深入分析，认为结构层面和流程层面因素对警察的执法认知、执法行为、执法环境有着关键的、本质的影响，是导致警察因公伤亡的主要原因。减少警察因公伤亡须从警务战略和警务管理着手。

警察；警务战略；警务管理；因公伤亡

改革开放以来，我国警察因公伤亡人数呈快速上升的趋势，为此公安部于2001年出台了《公安机关人民警察训练条令》，并相继推出了全国公安民警大练兵、大讨论、金盾工程、三基工程建设、全国公安民警教官培训等一系列的活动，以加快警察队伍的正规化建设。可以说，为警察队伍的正规建设和减少警察因公伤亡，国家投入了巨大的人力和物力，警察的执法能力得到了较大幅度的提高。然而，随着社会治安形势的发展，警察在执法中的伤亡并没有出现减缓的迹象。

一、警察因公伤亡成因透析

新中国成立以后的60年，警察因公伤亡人数变化可以分为四个时期：1949~1980年是警察牺牲的低发期，年均为32人；1981~1989年为上升期，年均为157人；1990~1999年为高发期，年均为412人；2000~2007年为超高发期，年均达到了443人。［1］我国警察的伤亡人数呈逐年递增趋势。

发现问题是解决问题的关键，但真正的问题总是被表象所掩盖，我们必须揭示现象背后隐藏的更深层次的问题，找出警察因公伤亡的真正原因，才能从根本上去解决。一般情况下，我们将影响某一事件的因素分为操作、流程、结构三个层面，［2］其中结构层面的思考将直接影响对流程层面问题的认识，流程问题的思考将左右着操作层面可能发现和改进的内容。从另一方面讲，解决操作层面的问题，将为解决流程层面的问题提供重要的基础和参考，流程改造方面获取的经验，也将为结构层面的思考提供依据和参考。

（一）操作层面：警察的具体操作行为

多数研究者认为，警察因公伤亡的原因多在具体的操作层面。主要原因有，在主观方面：警察的思想认识存在误区、防范意识差、业务不熟练、警务技能不扎实；在客观方面：民警长期超负荷工作、警力不足、犯罪暴力化倾向严重、法律法规不健全、警用装备落后等。为此，国家投入了大量的人力和物力，在全国开展公安民警大练兵、三基工程建设、全国公安民警教官培训等活动，公安民警的执法能力得到了大幅度的提高，警用装备得到了充实与更新。但值得我们思考的是，警察因公伤亡人数并没有明显的下降。通过一系列的活动，为什么还存在民警技能不过硬、战术意识差、装备差、警力不足、超负荷工作的现象呢？这说明警察个体的具体操作层面的因素不是警察伤亡的主要原因，其背后还隐藏着更深的原因，需要我们去认真地思考，去研究并发现问题，才能真正解决警察伤亡问题。

（二）流程层面：警察的组织与管理

警务管理是警察机关在执行警务活动中所进行的决策、组织、指挥、协调与控制，使之正常运转的行为过程。概括地讲，警察的组织工作的内容主要包括两个方面：一是国家或政府根据社会治安的需要和可能，通过政策、法律把总的警察职能目标分解成各个专业目标，以及为此进行的各种警务活动。按照完成任务的要求，建立与之相适应的各个警察部门和各警种，给各个警察部门、各警种分配任务，确定职责范围，并按照所负的责任授予其相应的权力；二是警察机关招收、录用、配备、选拔、考核和培训警察人员，确定对警察队伍实施管理、激励的方式、方法。

现行警察的招录体制。在警察招录时只要通过公务员的考核和体能达到及格标准，通过短时间的培训就可以上岗执法了，而不是根据不同岗位警察所需要的专业知识、技能，加上所学专业与从事的工作不相吻合，也会影响他们工作的积极性与主动性，造成个人业绩提升的动力性不足。这样就会造成部分警察在工作上处于不胜任状态，这种不胜任状态导致部分警察在工作时有法不依，不按程序执法或执法不规范，警察伤亡就在所难免。

警察的晋升机制。目前我国警察职务晋升实行行政晋升的单轨制，多数警察的个人价值和待遇难以通过职务升迁得到实现。职数的限制，使多数警察工作积极性与业务提高的主动性大受影响，“做一天和尚撞一天钟”，不求上进的懈怠现象普遍存在。职业懈怠的根本原因在于工作过程中缺乏激励警察个体提高业务能力的原动力。

警察培训。石家庄市公安局的一项民警调查结果显示：53%的民警认为现在的培训专业性不强，重点不够突出；65%的人认为理论转化实践能力弱，培训了根本用不上。［3］由于职后培训不能有效结合不同层级和不同岗位警务人员所需要的专业知识与技能，加上管理与组织所造成的动力性不足，导致部分警察的业务水平停滞不前。

民警超负荷工作与警力不足。警力匮乏的主要原因：一是参与执法的警察人数少，后勤保障、文职警察偏多；二是基层民警数量少，而中上层警察数量臃肿；三是警力资源分配不合理。台州市公安局长如是说：“为了破大案，只好用90%的警力去破不到10%的案件，用10%的警力去应付90%的案件”；［4］这样就会导致基层民警、部分警察长期加班加点地工作，长时间处于待命和警惕状态，张驰失衡。产生这一特殊现象的原因可能是多方面的，但最主要的原因是警察管理的效率很低，责任不清，任务不明，未能做到人尽其才，才尽其用，各司其职。

由此看来，警察个体在操作层面所造成的伤亡与警察的组织与管理有着密切的关系。减少警察伤亡必须向管理要警力，要效率，要执法能力。

（三）结构层面：警务战略

警务战略是指警察机关总体打算及怎么做所作的界定，涉及达到警务目标所采用的产品、技术及方法。［5］警务战略属于结构层面的因素，对所有的警务活动做出整体规定性，它有助于警察机构准确定位，有助于管理者将注意力集中在警务期望和警务绩效上，对警察的执法行为产生直接而重要的影响。

目前我国的警务战略是由警察独立完成的以多样式巡逻为主要手段的被动快速反应机制，以实现打击控制犯罪为主要目的，其绩效评估主要根据发案率、破案率、各类案件的比例、罚单数、破案率、反应时间。警务战略由于从结构层面对警察的执法作出了规定，会使警察机关在警务管理上围绕传统警务战略的整体规定进行工作，警察个体的执法理念受到警务战略以及建立在警务战略上警务管理的制约，进而影响警察个体在执法时的具体操作。

二、减少警察在执法中伤亡的对策

从操作层面来看，警察个体的法律意识淡薄、警务技能不过硬、执法理念落后等造成警察伤亡的因素多与警务管理与组织有关，而在警察的组织与管理过程中的招录机制、晋升制度、绩效评估、警力资源配置受到警务战略指挥棒的影响。因此，要从根本上解决警察伤亡这一问题，必须从警务战略与警察的组织与管理这些根本问题入手。

（一）建立与当前社会发展及治安形势相适应的警务战略

不同的警务战略对警察的组织与管理有着整体的规定性，进而对警察个体的业务能力、执法认知水平产生重要影响，因此建立与我国当前社会发展及治安形势相适应的警务战略是非常重要的。公安部为适应当前社会治安形势提出了“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”要求，2006年正式下发《关于实施社区和农村警务战略的决定》。2007年11月，孟建柱部长在石家庄主持召开的部分省市公安厅局长座谈会上指出，要把公安工作的成效体现在关注民生、保障民生、改善民生上。一个地方治安状况好不好，不仅要看破案数，更要看老百姓的满意度，更要看老百姓的安全感。要通过扎扎实实的工作，让老百姓和我们越来越亲近，警民关系越来越和谐。［6］《关于实施社区和农村警务战略的决定》和孟建柱部长的讲话精神为今后公安机关警务战略指向了方向，相信警察组织与管理的模式及警察个体对执法认知、专业素质、专业技能、执法方式都将发生变化，减少警察伤亡是社区警务战略的必然结果。社区警务战略的基本理念是：“警力有限，民力无限”。社区警务战略的创始人约翰.安德逊说：“警察好比一棵大树，要想蓬勃成长，其根必须扎进社区。因为产生犯罪的根源在社会，抑制犯罪的主力也只能是社会公众。”［7］社区警务将警察的职能限制在“维护、保护、预防、制止和惩治”等国家公权性质的行为内，把工作重点转移到管理、防范与服务上来，把只依靠警察来维护社会治安转移到以社会人力资源为警力的后备，以公众千百双眼睛和耳朵作为警察的眼睛和耳朵。警察的组织与管理及警察个体执法认知也将随着警务战略的转移而发生深刻的变化。

（二）对警察职业进行分类管理

根据我国实际情况，可借鉴西方发达国家成功的经验，将警察划分为执法警察、文职人员和合同雇员三类，将执法警察划分为警官职组、警员职组和警务技术职组，同时将各级再划分为若干个等级，使不同警种的职系、职级与警察的警衔、薪金挂钩，实行按岗位定酬，强调警察机关各岗位的专门性、专业性。这种分类管理的目的是让不同职位的人员走各自的职业发展道路，就能激发、挖掘每一位警察内在的潜能，充分发挥个体的聪明才智。管理者也能做到因才而用，人尽其才，因操作方面而产生的影响警察执法因素将会迎刃而解。警察组织与管理模式的改革是提高公安民警执法能力最坚实的一步，更是公安队伍正规化建设和建构和谐社会的重要一步。

（三）规范警察招录制度，加强警察职业化的进程

警察是一种职业，不同警种对从业人员的能力、素质、个性品质等方面的要求也不一样，警察执法的前提是具备执法能力并取得警察执法资格。我国执法警察既没有制定不同种类警察应该具备的职业标准体系，也没有实施职业执法资格证书制度，按照常理来说是没有执法资格的，不具备执法能力和执法资格的警察去执法就会出现执法不规范、不依法执法、不按程序执法等问题，更会产生警察的伤亡。因此，规范不同警种入门应具备的能力、素质、个性品质，并取得相应警种的执法资格，使警察执法更具职业性，并在继续教育的过程中对不同警种、不同的晋升制定符合警察实际需求的培训内容，是提高警察执法能力，减少因公伤亡的重要途径。

（四）完善警察工作绩效评价机制

目前我国公安机关在各个层次的绩效评估中，犯罪率、逮捕法、罚单数、破案数、反应时间都成为不可或缺的关键因素。多数是以自我评价为主。这种评价机制会导致警察的腐败、刑讯逼供及警民关系僵化等不良现象。随着现阶段我国政府职能基本目标转变——全力打造服务型政府，警察机构作为政府的职能机关，要以创建服务型警务为基本目标，在“执政为民”的理念下践行“执法为民”，实现“利为民所谋、情为民所系、权为民所用”。警察的绩效评价机制也要跟上社会的发展，全面体现执法为民的理念，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切公安工作的根本出发点和落脚点，把人民群众拥护不拥护、满意不满意作为检验和衡量各项公安工作的根本标准。我们认为，应从以下几个方面来评估警察个人或警察组织的工作绩效：一是免受犯罪攻击，即警察能采取有效措施，降低犯罪率，减少公众遭受刑事侵害的风险；二是将犯罪分子绳之以法，让犯罪分子为其所犯罪行为承担责任；三是降低公众恐惧感，提升个人安全感；四是为公众提供高质量的服务；五是依法使用警察权力和武力。

［1］樊守政.中美警察因公死亡原因之研究[J].公安教育,2008(9).

［2］田鹏.解决问题才是硬道理[M].北京:清华大学出版社,2007.

［3］石家庄市公安局教育训练处.切实增强民警培训针对性、实效性的调查研究[J].公安教育,2008（8）.

［4］陈棉权.构建和谐警民关系必须从为民办小事做起[J].公安教育,2009（3）.

［5］曾忠恕.美国警务战略热点研究,北京:公安大学出版社,2005.

［6］积极回应人民群众对公安工作的新期待[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2007-11/26/content,2007-11-26.

［7］曹咏.西方警务革命对我国警和改革之启示[J].湖北警官学院学报,2008(5).

Reasons and Countermeasures for Police Law Enforcement Injuries

Jia Changzhi
(Nanjiang Forest Police College，Nanjing 210046,China)

This article analyzes the causes of the police law enforcement injuries from the structural level(the police strategy),process level(police management),operational level(the police operation behavior)on an in-depth:the factrors of structure level and process level have a crucial,nature impact on the police law enforcement cognition,behavior and environment,which are also the main reason for the public officers injuries.In order to reduce police officers injures,the police strategies and police management should be paid more attentions.

police;police strategy;police management;police law enforcement injuries

D631

A

1673 2391（2010）01—0109—03

20091010

贾昌志（1969）,男,河南商丘人,南京森林公安高等专科学校，副教授。主要从事警察战术教学与训练研究。

【责任编校：边 草】