试论城管执法的检察监督

高永华，蔡永彤

（上海市闵行区人民检察院，上海 201100）

试论城管执法的检察监督

高永华，蔡永彤

（上海市闵行区人民检察院，上海 201100）

当前，在城管执法过程中，执法人员与小摊贩之问的矛盾冲突层出不穷，甚至有恶性暴力事件的发生。各地政府部门为改善城管执法，缓解社会矛盾，出台了许多新的措施，但并未从根本上解决问题。检察监督的介入或许是解决这一问题的可行之路。

城管；执法；检察监督

以维护社会稳定、维护市容市貌为宗旨的城管执法行动，引发了不少不该发生的暴力事件，城管执法陷入尴尬境地。仅最近的一个月里，上海市就发生两起城管打人事件，这些事件使得本已非议颇多的城管执法暴力问题再次成为热点。笔者以为，检察监督的介入或将有助于城管执法的去暴力化。

一、城管执法暴力源于监督真空

根据《行政处罚法》规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市政府，可以决定由一个行政机关来行使各有关行政机关的行政处罚权。据此，上海市成立了城市管理监察队伍，集中行使着原属于环保、绿化、工商、市政和交通等部门在城市管理方面的行政处罚权，范围包括13大类300余项。［1］从理论上说，把分散的权力集中起来，把有可能带来扯皮甚至监管真空的市容乱象交由一个部门统一处理，匡谬远未到位的法规细则，完全可以提高管理效率，改善政府形象。但是，过于宽泛的职责，过于集中的权力，却也非常容易引发个性跋扈，刺激私欲膨胀，产生社会矛盾。

（一）产生城管暴力的直接原因

1.执法理念存在偏差，颠倒了社会发展价值观。现行城管执法中最大的失误是与小商贩为敌。作为城管对象的小商贩，主要是失地农民、城市下岗失业人员等弱势群体，他们得不到社会保障机制的救济，只能靠做些小生意来维持生计。他们是“人民群众利益至上”中的“人民”的重要组成部分，理所当然应当成为各级人民政府服务的对象。但是，在创建“国际性大都市”的城市管理口号下，政府却纷纷出台了“与小商贩为敌”的政策。政府无法保障公民充分就业，也无法为这部分人提供最基本的社会保障，却用城管执法禁止处于社会底层的公民沿街设摊、自谋生计。“人民群众利益至上”在这里只是口惠而实不至的口号，“人民”这一神圣的概念在实践中被严重虚化。在社会发展价值观方面，弱势群体的生存权与城市市容之间的关系被严重颠倒。

2.执法人员素质欠佳，执法功利化倾向严重。在各区的城管部门中，相当一部分“执法队员”是根本不具备法律知识以及城管执法所涉及的工商、税务、环保等领域专业知识的社会招募人员，由于“人情”、“关系”的影响，导致进人把关不严，甚至一些品行恶劣的人也混迹于城管队伍之中，加之由于不是正式编制内的公务员，“执法经费”无保障甚至还要靠“自筹”，这些城管队员考虑最多的不是如何公正执法，而是如何完成“执法指标”或“创收任务”。这导致现实中城管完全处于一种权力不受约束的，为追求自身利益而随时扩张的冲动所支配的状态。

（二）产生城管暴力的根本原因

城管执法中的暴力屡禁不止，根源何在？笔者认为，长期以来对这一庞大权力的监督真空是多年来城管自身违法和引发各种社会问题的根本原因。权力不受监督和控制，就会被滥用。近年，随着对行政执法监督重视程度的增加，国家先后制定了一批关于行政执法监督的法律法规，如《行政监察法》、《行政监察法实施条例》、《公务员法》，行政执法监督的立法取得了明显进步。但是，我国现行的城市管理行政执法领域仍存在监督不到位的问题。

1.执法责任界限不清。城管部门与其他部门之间职能分割不到位、责任不明，而且相应的法规规章也存在相互冲突、缺乏明确性的现象。这就导致有些事项同时作为两个甚至几个行政执法部门的执法对象，造成各部门职权交叉，重复执法现象严重。当出现法律责任时，这些执法部门往往从部门利益出发，相互推卸责任，拒绝承担法律责任。公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害后却找不到责任承担者，责任主体缺位现象严重。

2.对公务员法律责任的规定过于概括，执法过错追究机制不够完善。我国目前规范公务员法律责任的主要有《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《公务员法》等法律。上海市政府也颁布了《上海市监察机关行使行政处分权的规定》。但以上法律规章存在规定过于笼统，缺乏可操作性等问题，在实践中很难得到落实，形同虚设。

二、当前检察监督对城管执法的有限介入

2007年，上海市政府公布了《上海市城市公共区域设摊管理导则》，一改往日对马路摊点一律封杀的做法，部分市区路段经市民同意，可设置部分便民类摊点，政府将为他们颁发临时许可证。此外，上海市市容综管办发布沪容综办[2007]7号文件《关于开展禁止与疏导设摊管理试点工作通知》，其中第四点“工作要求”方面规定，“要积极争取区政府的专项补贴，对长期依靠设摊收入维生的市民，该摊位确实影响交通、市容的，应探索一次性赎买政策的做法”。这些措施不再一律禁止马路摊点而是综合考虑市民生活方便，部分允许便民摊点；赎买的做法更加人性化，考虑到小摊贩的实际生活需要，在观念上奉行了人本主义，取得了一定的效果。在此过程中，检察监督的介入主要以两种方式得以展现。

（一）以捕诉的方式事后介入

一直以来，检察机关对城管摊贩冲突的介入都是以纠纷发生以后批捕或者公诉的形式得以存在的，即使是在城市管理改革的今天也依然是一种主要的方式。检察监督对于纠纷介入的深度取决于城管摊贩冲突的严重程度。一般而言，如果双方的冲突性质比较恶劣、造成比较严重的人身伤害后果，或者酿成大规模的群体性事件，这种情况下检察机关是需要以检察引导侦查的形式予以提前介入的。反之，则只需要实行一般刑事案件的流程管理即可。从上海近年来的情况看，检察机关对此类情况的处理模式有以下两种情形：（1）以妨害公务、故意伤害、故意杀人、过失致人重伤、过失致人死亡等罪名对无证流动摊贩经营者进行批捕或者提起公诉。（2）以故意伤害、过失致人重伤、过失致人死亡等罪名对实施暴力的城管队员进行批捕或者提起公诉。在处理的过程中，间或实行调解或者鼓励双方和解。

（二）以参与的方式事前介入

上海市在城市管理领域实行综合执法以来，已经建立了相对成熟的程序制度，包括城管综合执法的公开制度、告知制度、参与制度、卷宗制度、说明理由制度和监督制度，主要体现在《上海市城市管理相对集中行政处罚权执法程序暂行规定》、《上海市城市管理相对集中行政处罚权执法文书制作规范暂行规定》、《上海市城市管理综合执法暂行规定》、《上海市城市管理综合执法程序暂行规定》、《上海市行政处罚听证程序试行规定》等法律文件之中。但城管执法机关行使的综合执法权是多种行政权力的二次分配，对行政相对人的权利影响很大，如果只是机械地适用现行法律关于听证制度和陈述申辩制度的规定是不能解决实际存在的问题的，就更不必说保证城管执法相对人参与权的真正实现了，在城管执法领域中广泛存在的暴力抗法问题就是最好的明证。因此，除了加强传统的听证制度、咨询制度之外，应加强与相对人的平等对话，形成稳定的制度。

虹口区城管的做法为我们树立了榜样。该区城管与城管执法相对人“平等对话”，收到较好效果。在处理流动商贩占道经营的问题上，虹口区城管部门首先邀清马路摊贩进行平等对话。这次会议除了虹口区的城管队及其辖区内的一些无证摊贩，参加会议的还有工商、药监、环保、市容等职能部门的相关负责人以及公安、检察、法院等司法机关人员。城管部门认真听取相对人的意见，了解他们的实际困难。而公安、检察、法院等司法机关人员则针对无证摊贩阻碍执法，雇“线人”通风报信，甚至殴打城管队员的行为展开法制教育。城管部门还将收集的用工信息通报给相对人，教育和帮助他们告别无证经营，从事合法工作。通过这次会议，双方增强了沟通，拉近了距离，收到了良好的效果。［2］虹口区的做法，将行政执法由对抗变为对话，既充分听取了相对人的意见，落实了陈述申辩制度，又兼顾了相对人的利益，使城管执法更富于人情味，一举两得。其成功之处就在于灵活适用了听证制度和陈述申辩制度，是对参与制度的一种更高程度的适用，值得借鉴。

三、城管执法检察监督的制度构造

正如著名学者秋风指出的，“近些年来，商业化又深深渗透到政府活动过程中。巨利当前，城市政府趋向于直接对民众使用暴力。城管的野蛮执法，乃是城市政府权力趋向野蛮的一种征兆”，“如此设立的城管，基本上是城市主政官员的工具，而不具有多少公共性质。”［3］作为国家法律监督机关的检察机关对此项权力实行监督是不可推卸的责任。值得追问的是，采用何种方式监督比较合适呢？这一监督方式又该履行何种职责以确保监督效果呢？

（一）检察监督的方式

鉴于上海地区法治水平比较高，检察人员素质亦比较过硬，因此，实行检察机关派驻城管工作联络室的形式还是比较恰当的。所谓检察机关派驻城管工作联络室，是指区检察机关以各个乡（镇）城管执法单位为平台，设立常驻工作联络室，选择执法对象关注、一般群众关心的城管执法中的重点问题，有针对性地运用检察职能解决实际问题。

根据《人民检察院组织法》的规定，检察机关不能像公安机关、法院、司法行政机关那样依照法律法规在基层的乡镇、街道设置派出机构，因此，检察机关派驻城管工作联络室在实践的运作中，还得检察、乡（镇）城管执法两机关的具体把握，达成共识。按照这个模式，派驻城管工作联络室可以在检察机关现有法定层级设置的前提下，以各个乡（镇）城管执法单位为平台，通过区检察院选拔的检察官开展工作并定期轮换，不需要增设派出机构和人员编制，更不需要专门的财政拨款，也不影响现有工作，而对现有工作起到促进作用，故依托乡镇城管执法单位开展联络室工作应该具有持久的生命力。

（二）检察监督的内容

1.深入查办发生的城管执法领域犯罪案件。把城管执法领域的热点问题，作为进驻联络室办案的重点，尤其对引发群体性事件背后的职务犯罪案件和刑事犯罪案件，做到及时依法查办，充分听取街道党委、政府、城管部门的意见，做到宽严相济，及时化解矛盾，实现法律效果和社会效果的有机统一。

2.积极开展职务犯罪预防工作。建立职务犯罪预防网络，开展多种形式的职务犯罪预防工作：以信息、案例汇编、警示光盘等形式定期、不定期通报城管执法领域职务犯罪查处情况；提出建议、对策，帮助建章立制，堵塞违法犯罪的漏洞；对重大政策、重大执法行动计划等提出建议、对策。

3.全面落实社区矫正方案。对于在城管执法冲突中被追究刑事责任的被告人，采用诉前教育、诉后回访方式，帮助犯罪人员改过自新。积极参与社区矫正工作，根据刑罚执行监督程序，对社区矫正人员进行专项考察，对社区矫正执法活动实行监督，发现问题及时提出纠正意见。

4.实施轻微刑事案件调解制度。对符合刑事和解条件、范围的轻微刑事案件，在征得执法冲突双方当事人同意后，可以联合辖区内人民调解委员会进行调解。犯罪嫌疑人及其监护人通过向被害人道歉、赔偿等方式，取得被害人谅解的，对犯罪嫌疑人做出从宽处罚，从而修复被破坏的社会关系，充分保障当事人的合法权益，促进社会和谐。

5.提供法律培训和咨询服务。对基层城管执法人员进行法律培训，提供法律咨询，使其明确正当执法的行为界限。重点加强对已经发生的严重冲突事件的个案辅导。

［1］叶建平.城管“撒野”与权力制衡[N].经济参考报,2008-01-18(4).

［2］城管相约马路摊贩倾听苦衷平等对话[EB/OL].http://news.163.com/05/0715/13/1ON4I86O0001122B.html,2008-09-01.

［3］秋风.城管权力须尽快驯化[J].新世纪周刊,2008(3):62-63.

【责任编校：陶 范】

Prosecutorial Supervision on Law Enforcement of Chengguan

Gao yonghua,Cai yongtong
(Minhang District People's Procuratorate,Shanghai City,Shanghai 201100,China)

In the process of law enforcement of Chengguan,conflicts,even incidents of vicious violence between administers and hawkers emerge in endlessly.In order to improve law enforcement of Chengguan and ease social strains,the localgovernmentsenactedseveral new measures,whichhadn'tsolvedproblemsbasically.Theinterferenceofprosecutorial supervision may be a possible approach to solve this problem.

Chengguan;law enforcement;prosecutorial supervision

D926.3

A

1673 2391（2010）01—0045—03

20090925

高永华（1961 ），男，上海人，上海市闵行区人民检察院副检察长；蔡永彤（1981 ），男，江苏泰州人，硕士研究生，上海市闵行区人民检察院书记员。