时下我国社区警务之窘境及出路——以美国洛杉矶社区警务为视角

徐劭辉，陆 朝

(1.江苏警官学院，江苏南京 210012;2.江苏宜兴市公安局，江苏宜兴 214206)

时下我国社区警务之窘境及出路
——以美国洛杉矶社区警务为视角

徐劭辉1，陆 朝2

(1.江苏警官学院，江苏南京 210012;2.江苏宜兴市公安局，江苏宜兴 214206)

当前，社区警务已与我国公安工作的现代化紧密联系在一起，极大地促进了公安基层基础工作建设。然而，于我国警界而言其毕竟是新生事物，因此，在逐渐实施过程中它日益暴露出水土不服的现象。鉴于社区警务面临的系列窘境，迫切需要我们为其寻找有效措施，以促使得到更好发展，美国洛杉矶社区警务的具体做法能给我们有益的借鉴。

洛杉矶社区警务;社区警务;窘境;出路

社区警务是指“警方与社区能动地相互作用，共同发现和解决社区所关注的治安问题，并采取各种合法手段和方式，开发社区资源，强化自治互助，以全面、系统、长效地维护社区治安秩序的思想模式和方法体系。”［1］社区警务是现代西方第4次警务革命的产物，20世纪70年代以降，盛行各国警界，对这些国家的警务模式产生了巨大的影响。近年来，我国将之引进国门，如今，它已与我国公安工作的现代化紧密联系在一起，极大地促进了公安基层基础工作建设。然而，由于其于我国警界而言毕竟是新生事物，因此，在逐渐实施过程中它日益暴露出水土不服的现象，时下社区警务面临的系列窘境，迫切需要我们为其寻找涅槃之途。“它山之石，可以攻玉。”美国洛杉矶社区警务的具体做法能给我们有益的借鉴。

一、洛杉矶社区警务一瞥

社区警务是对传统警务的重要改革，警察的职能不仅包括打击犯罪、逮捕罪犯，保护民众，还包括研究犯罪行为，分析、掌握自已所负责的社区的各种潜在社会问题和不安定因素，如失业、贫穷、吸毒、群体性事件和恐怖活动等，这些都是迫切需要解决的问题。洛杉矶开展社区警务收效甚佳。以下是其主要做法①本段资料来源见美国社区警务工作研究http://www.fzpf.gov.cn/sqpd/2008/11－17/186187_2.html。:

(一)举办“市政厅”会议

为维护警察与社区的这种伙伴关系并继续做好以社区为基础的警务工作，洛杉矶警察局每年要召开10次“市政厅”会议，每次会议都在不同的地方进行。“市政厅”会议的要旨在于与社区成员当面讨论公共安全问题、警察服务质量问题以及其他问题。会议以讨论会的形式召开，警察局挑选部分官员参加，其中包括警察局长。局长不仅参加会议，还要当场回答居民提出的问题，并且会后需要要逐一落实，争取立见成效。

(二)成立监督检查小组

洛杉矶市警察局将自已警卫的区域分成18个区，并动员居民积极参与维护公共秩序和防止犯罪。他们首先在迪旺施尔社区成立了志愿者监督检查小组。该小组成员由社区警察负责培训，并与警官共同工作。他们分布在各观察点，监督故意乱涂、破坏公物、盗窃汽车以及吸毒等犯罪行为。警察与社区的共同努力净化了社区环境，最主要的是居民在家中有了安全感。现在洛杉矶地区有60多个这样的执法机构。

(三)设立“社区－警察”咨询委员会

洛杉矶警察局在18个区都成立了“社区—警察”咨询委员会。委员会成员是当地受人尊敬的居民，他们了解各社区的情况并乐意将咨询委员会的活动通知全社区。每个咨询委员会都由一定的模式构成，不过可依据不同情况保留相当的机动性。根据人们的不同意见和需求，警察局还寻求社区的广泛投入，如有人不支持这种做法，他们最终也会被说服来参加这种工作。“社区—警察”咨询委员会最终演变成了巩固和加强警察与社区居民的纽带，为警察局的重点工作提供了大量的信息，并提高了警察服务的质量和效率。

(四)成立志愿者协会

由于警察数量的有限，洛杉矶港湾地区警官在社区的支持与帮助下挑选70人组成了第一个志愿者协会。从案头文件的整理到案件的最后侦破，志愿者协会都给了执法人员以极大的帮助，最重要的是他们的群策群力和所提供的资料大幅度提高了该地区的办事效率，从而有助于警察腾出更多时间和精力以关心整个社区的工作。

(五)组织紧急救护队

在纷繁复杂的洛杉矶城市社区，警察所要面临及处理的问题日益增多，成立紧急救护队来处理危急关头、重大灾害和其他紧要时刻出现的伤员问题尤为迫切。紧急救护队必须接受特殊训练以应付各种紧急事件，并在短时间内解决问题。这种做法不仅有利于受伤人员，也有助于执法人员。于是，紧急救护队于洛杉矶应运而生，随之成效显而易见。

(六)建立商业警卫队

洛杉矶范，努衣地区的一个商业区曾经治安状况恶化，毒品交易、嫖娼卖淫、毁坏公物以及流浪汉们充斥其间，迫使商人们陆续离开这个区域并波及到整个市区。情况的糟糕迫使警察与社区共同采取措施扭转这种局面势在必行。于是警察与该地区一位有20年经营经验的业主联合成立了商业警卫队。在警卫队的指导下，商人们每月集中在一起开会，增加他们对自已管理好社区的信心，并给他们定期开展清扫和清除乱涂活动。仅仅几个月内，那个曾是破败不堪的区域焕然一新，变成了人们喜闻乐见、安全、繁荣昌盛的商业区。

二、我国社区警务工作之窘境

综观洛杉矶社区警务活动，之所以成绩斐然，最为可取的是，应归功于社区警务工作的深入开展，警察不再单纯地将自已看成是打击犯罪，逮捕罪犯的勇士，而更主要地是把自已当成社会秩序的维护者和各种犯罪的预防者，他们善于借助外援，相信、依靠社区和社会，融洽警民关系，广泛发动各界力量，实施自我监督和社会监督，充分实行群防群治。对比洛杉矶社区警务，反观我国，不难发现，我国社区警务虽然取得了较大成绩，但仍然存在巨大不足。限于篇幅，笔者以洛杉矶警方的做法为参照，着重评述我国社区警务工作之主要缺憾，并藉此提出相关建议，以期有助于我国社区警务更好的发展。

(一)部分农村、城镇地区警民关系紧张，社区警务工作无法正常开展

警民关系作为一种重要的社会关系，是鱼和水的关系。“水能载舟，亦能覆舟。”警民关系乃构建和谐社会的一个重要方面。目前，部分民警并不能认识个中的重要性。他们没有树立以社区群众为核心、服务群众的思想，警民之间了解太少。如今，虽然不少社区均建立了警务室，但效果不太理想。有些民警责任心不强，吃苦意识不够，极少下管区，没有深入社区在群众中开展工作，致使警务室形同虚设;有些警务室的内务管理不严，物品摆放混乱不堪，给社区群众留下了社区民警脏、乱、差的负面形象。更有甚者，在部分城镇、农村社区警务工作中，少数民警经常以管理者自居，高高在上，对待人民群众态度“冷、狠、粗”。少数民警在执法过程中以权谋私，个别人甚至以权压民。这些现象直接导致了民警在群众中的孤立，导致了社区警民关系比较紧张。贵州瓮安事件和湖北石首事件令人痛心，令人深思。瓮安“6·28”事件，共造成县委大楼被烧毁、县政府办公大楼104间办公室被烧毁，县公安局办公大楼47间办公室、4间门面被烧毁，刑侦大楼14间办公室被砸坏，县公安局户政中心档案资料全部被毁，42台交通工具被毁，被抢走办公电脑数十台，全部直接经济损失正在统计中;共造成150余人不同程度受伤。石首“6·17”事件，数千群众围观，阻碍交通，部分警民发生冲突，多部消防车辆和警车被砸坏①见瓮安“6·28”打砸抢烧近7小时150余人伤、无人死亡，2008年07月01日20:51中国新闻网;石首“抢尸”拉锯战http://news.QQ.com，2009年06月26日。。两起单纯的民事案件酿成了严重的打、砸、抢、烧群体性事件，受损最严重的均为公安机关，这值得我们反思，这些事件的发生积淀了深层次的因素。眼下，一些社会矛盾长期积累，多种纠纷相互交织;一些没有得到应有的重视，一些没有得到及时有效的解决，矿群纠纷、移民纠纷、拆迁纠纷突出，干群关系紧张，治安环境不够好。一些地方、一些公安部门在思想意识上，干部作风上，工作方式方法上，均存在种种问题，不和谐的警民关系无法使人民群众积极起来，进而参与到社区警务工作中来，警察工作难以得到群众的支持和配合，难以实现以警民合作和互动为核心的社区警务机制。

(二)考核机制缺乏科学性，需要进一步加强和改进

建立科学合理的目标考核制度是社区警务工作的基石，倘单靠社区民警的自觉性、主动性来搞好社区工作是不够的。社区民警毕竟也是凡人，他们内部动力很大程度需要科学机制来推动。除了加强民警党性教育外，应根据社会治安、工作情况等综合因素，科学制定工作目标，以科学的机制和制度来管理人，约束人，应积极引导社区民警为实现社会稳定的目标而主动联系群众。然而，现在很多警局的考核机制规定缺乏科学性。比如，对于刑警侦破的本所辖区内的重特大隐案，这些公安机关遵循责任查纠制进行倒查，不仅在季度考核中要扣掉社区民警相应的发案分数，其还需承担相应的纪律和物质处罚，导致社区民警有顾虑，出于本能，能瞒则瞒，自然信息和情况不能及时、准确地反馈到刑侦民警手上则是情理之中。

(三)部分单位和民警全局观不够，小团体思想较严重，打防协作两者关系没有理顺，工作关系上协调性差

目前，我国基层实际情况是，部分社区民警与其他警种民警间缺乏沟通，协调性难如人意。部分人把自己分管的工作当做自己的责任地，不许他人插足，致使山头林立。派出所治安民警单纯破获、调解、查处治安案件，没有把日常工作中了解的犯罪有关信息反馈给刑警;刑侦民警只重视破案，打击犯罪，不注重在处理侦破案件过程中把发现的治安防范漏洞和隐患及时告诉社区民警。没有实现信息共享，这很大程度上制约了社区警务的深入开展，其他警种的工作质量也大打折扣。总之，社区警务改革尽管从根本上解决了民警工作重复、职能交叉和职责不清的问题，但有些单位在执行中却上有政策，下有对策，变了味，客观上造成了各自为政的局面。

(四)外援利用不够，社区民警单打独斗

前述，社区民警与警种之间缺乏沟通，彼此联系不多，不仅如此，社区民警在利用外援上，即利用外部力量上也远远不够。如今，在大城市，比较成熟的小区，安保力量配备尚可，物防、人防力量都很雄厚，积极性也很高，不足的是这些力量较为松散，没有形成合力，“各人自扫门前雪，哪管别人瓦上霜”。然而令人遗憾的是大多数社区民警却疏忽了、不信任这种可观力量，不能有效组织、指导、教育这股力量，不能把他们拧成一股绳，为我所用，而是自己单打独斗，疲于奔命，听任他们成为散沙一盘，白白流失了有效资源。再有，社区民警不能有效联合有关单位或组织如居委会，保卫科等，不能紧紧依靠当地党委、政府，寻求他们支持，正因为这样，使得社区民警开展工作举步维艰，跑断腿、磨破嘴收效依旧不显著。

(五)社区民警与工作的高素质要求存在差距

在社区警务工作中，首要的工作就是收集信息、人口管理以及发动群众开展群防群治。根据现行社区警务战略的要求，派出所责任区民警要一警多能、一警多用，社区民警应不时“扎根”在社区之中，处理所辖社区内发生的各方面的事情。社区工作千丝万缕，迫使民警要成为社区预防、打击、服务的“多面手”，因此对警察的素质要求很高。与此相对照的是，部分社区民警则严重缺乏做群众工作的基本素质，在社区管理中根本不能胜任全部工作，对做群众工作思想上存在畏难胆怯情绪，遇到问题不会处理，处理问题不能说服群众，联系工作吸引不了群众。例如，部分民警从事办理案件、处理纠纷、布置耳目眼线、管理重点人口及流动人口、上报信息、开展安全防范等工作时时感力不从心;部分民警由于年龄、知识结构、工作经历等问题不能胜任现职:有的社区民警年过半百，精力不济，有的是从其他警种或单位调来，业务不熟，技术不精，还有少数文化层次较低，能说不能写，办事简单应付，群众反映不佳。这些都制约着社区警务工作的开展。

(六)警力配置不科学，社区警力严重不足，影响了社区警务工作的正常开展

目前，我国警力的配置很显滞后，很不科学，依然比照计划经济时期:一个民警负责800至1000户或3000人。这种配置当时尚且不足，更何况当前?眼下，我国大部分派出所，大部分社区仅有一或二名社区民警，而且仅负责户政管理工作，几乎是单兵作战，缺乏治安民警的配合，也没有刑警等其他警种的参与，社区民警除了正常值班值勤外，加班加点工作是常事。除值班外，社区民警还要填报各类报表台帐、参加开会学习、警卫任务、配合外单位执法及政府临时安排的非警务活动等等。大量的中心工作、阶段性、临时性工作使社区民警长期处于超负荷状态，身心疲惫。例如，2006年福州市公安局对全市1200名民警进行了一次承受压力的调查。有72.56%的民警感到工作量“较重”或“非常重”;工作时间每天超过8小时的比例高达77.13%;有69.37%的民警每天加班10小时以上;在各种压力中，认为影响自己最大的压力是工作压力的民警高达40.07%［2］于是完成了这些日常事务性工作后，社区民警下社区的时间就很是捉襟见肘，保证每周下社区不少于20个小时的基本要求几乎成为空谈，致使辖区居民见警率仍然不高。

三、涅槃之路

时至今日，美国洛杉矶社区警务的做法是相当有效的，他们的经验值得学习。当然，在社区警务上，我们是从无到有，目前已有不少成绩，虽然仍然存在系列不足，因此，只要我们坚定信心，在学习洛杉矶等国外先进理念的前提下立足我国国情、社情，我国的社区警务定然会不断进步，迈上新台阶。笔者以为，当下切实可行的是我们应在以下几方面着力:

(一)明确社区公共安全职责分工，紧紧依靠社区力量

如今，我国新型社区得以茁壮发展，社区已逐渐具有自主、自治和守土的功能。相应地，公安机关理应审时度势，解放思想，转变观念，深刻认识:开展社区警务工作需要更多地通过社区自身来完成，依靠社区自治实现社区治安环境的根本好转。为此，社区警务必须与社区自治相结合。一是社区民警要明确社区公共安全职责分工，端正工作指导思想。公安机关主要承担反恐怖活动、刑事案件、治安案件、重大自然灾害事故处置、群体性事件以及社区请求公安机关处理的社会问题等社区重大公共安全事务，而对于一般性的民事纠纷的调解以及安全防范工作，则要相信社区组织，改变过去大包大揽的做法，放手让社区自治组织自主处理，以保证社区自治功能的发挥。这很大程度上有利于减少公安机关对社区事务的干预，便于公安机关集中优势警力和精力处置严重的社会安全问题。二是充分开发社区治安力量和资源，构建群防群治网络。洛杉矶市警察局将自已警卫的区域按地理位置划分成18个区，并动员居民积极参与维护公共秩序和防止犯罪就是有效坚持群众路线的做法，实践证明这种做法是值得效仿的。群众路线是党的基本路线之一，是任何时候都不能动摇和放弃的。坚持群众路线，就是要做到“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。”就是要多下社区与群众加强联系与沟通，密切警民关系，充分调动社区群众的积极性以配合和支持警察社区工作。“警力有限，民力无穷。”群众是最大的警力资源，是治安信息最广泛最直接的来源，是维护社会治安最普遍最及时的力量。社区民警要及时更新社区警务观念，适时地开展各种形式的有针对性的群防群治活动，充分发挥群众在维护社会政治稳定、社区治安管理、打击违法犯罪中的积极作用，切实提高整体防控能力。务必改变单打独斗的错误做法，广泛听取群众意见和建议，接受群众的监督和考评。社区民警应将社区综合治理办公室负责人、居民治保会、单位负责人和保卫组织、群众性治安力量、居民住宅区负责人、物业公司等社会力量联合起来，利用社区现有的人力、物力，大张旗鼓地开展预防犯罪宣传教育，宣传治安防范意识，达到减少和控制案件发生的效果，及时发现和化解影响社会稳定的各种社区矛盾，并采取有针对性的措施去解决这些矛盾，消除或减少其对社会稳定的冲击。

(二)提高社区民警政治、经济待遇，加强党性、服务意识教育，调动其工作积极性

社区警务工作中，警察起着领头羊作用，社区警察的工作中心是以社区为核心，引导社区居民共建、共创文明小区。洛杉矶社区警务工作之所以很出色，警察在其中起了关键作用。现在，由于市场经济的冲击，一切向钱看的腐朽思想的较为盛行，不可避免地会影响警察的思想，侵蚀他们的灵魂，加之，警察机关职数少，民警基数大，故僧多粥少，普通民警谋一职位难乎其难，导致基层民警普遍政治待遇较低。另外，由于我国尚处初级阶段，政府财政收入有限，不可能一下子投入大量经费给公安事业。福利待遇低，办案经费紧张是眼下大多数公安机关的现状，经济发达的城市和地区境况还稍微好点，边远贫穷落后的则让人心酸。双低的现实严重地挫伤了民警的积极性。是以，当务之急是尽量解决民警的经济待遇，此外应改革现行警务体制，打破终身制，塑造一种能上能下的良好氛围，切实解决民警的政治待遇。应实行政策倾斜机制和激励机制，对基层工作成绩突出的社区民警应重奖和破格提拔，让民警安心基层、扎根基层，让他们感觉到基层有奔头和甜头。最近重庆、山西太原的做法值得全国推广和借鉴。当然，这些不能短时间内予以解决，不可能毕其功于一役，应是逐步的。当下比较可行的是在逐步提高民警经济待遇同时，发挥我党思想政治教育的优势，加强对全体民警进行全心全意为人民服务和乐于奉献、甘于清贫的宗旨教育，实事求是的思想路线教育，严格公正、文明执法的法制教育，坚持以德为人，以理服人，强化公安队伍思想政治工作，推动队伍建设，使广大民警树立正确的世界观、人生观、价值观，成为在政治上合格、作风过硬的人民警察。在现时，应以邓小平理论、三个代表指导全体民警思想，深入在全体民警中开展、落实科学发展观，应以宋文博等同志的先进事迹鼓舞、调动社区民警工作积极性，发挥他们主观能动性和社区警务活动中的主导作用。

(三)积极争取同级党委、政府及相关职能部门支持，扩充警力，营造良好外部环境

社区警务工作有效开展，不仅需要一定的工作平台，更需要一定的人力、物力支撑，需要社会各界的关心和呵护各地公安机关应积极与当地党委政府沟通，取得他们大力支持，在财政、人事条件许可情况下，增添警力，为公安注入新鲜血液，壮大公安队伍，切实改变当前警力严重不足的现状。各级党委政府应认识到社区警务工作的重要性，将城乡社区警务工作纳入自己的重要议事日程，积极协调规划、财政、编制、人事等职能部门，解决社区警务建设中遇到的各种难题，为社区民警开展工作提供有力的保障，创造良好的外部环境。要将城乡社区警务室建设纳入当地社会公共设施建设范畴，统一规划、标准、建设规格，提供基本工作条件。要将社区工作经费纳入财政预算予以足额保障，让社区民警全身心地开展各项工作。在同级党委、政府的协调下，社区民警与司法、城管、工商、质检等部门要建立广泛的协作机制，互通情报信息，加强协作配合，形成工作合力，共同维护社区和谐稳定。各级党委、政府要坚持慎用警力、珍惜警力的方针，切不可滥用宝贵警力，严格控制社区民警从事非警务工作。

(四)比照洛杉矶做法，建立协警队伍

鉴于我国警力严重不足的现状，我们可以建立协警队伍。实际上，协警队伍在我国部分警种早已确立，比如在城市道路中就活跃着一大批协警，他们在维护道路交通秩序方面的成绩有目共睹。众知，治安联防队也曾在各派出所存在了很长一段时间，只是因为种种原因，这支队伍最后被解散了。治安联防队尽管存有这样或那样弊端，但它的成绩也是不能抹杀的，它有效地缓解了警力不足的局面，一定程度上促进了警察工作，因此我们不能因噎废食。现今，笔者以为，我们只要认真吸取以往教训，对这支队伍实行严格把关，从严管理，科学管理，推行严进宽出，为我所用，目前警力不足的现状定能大大缓解。况且，协警来自各个社区，他们熟悉各自社区情况，有充分的人脉，如利用好这支队伍，我们的社区警务定能大有改观。

此外，鉴于考评机制不科学及警种间缺乏协作的实际，各级公安机关党委应依据各局实情，建立健全各项科学的考评监督机制。针对对警种间协作不够的局面，应实行奖优罚劣的做法。对协作机制好成效显著的实行重奖，对知情不报、贻误战机的实行责任追究机制，实行党纪政纪处理。另外，鉴于社区警察素质不高不能适应工作的，宜加大培训力度，提高他们综合素质。

［1］杨玉海等.社区警务［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2005，4.

［2］麦戈.派出所民警压力面面观［J］.公安派出所工作，2007，(3):15.

Abstract:At present，community policing is closely connected with the modernization of our country＇s public security work，which has greatly promoted the basic work construction of grassroots public security.However，it＇s new to the police in our country.Therefore，it gradually began to show that it doesn＇t acclimatize China.Due to the predicament confronted with community policing，it＇s urgent for us to seek for effective measures so as to promote its better development.Community policing in Los Angeles can provide us with some helpful.

Key words:Los Angeles community policing;community policing;predicament;way-out

(责任编辑:王道春)

Predicament and Way-out of Present Community Policing in Our Country

XU Shao-hui1，LU Zhao2
(1.Jiangsu Police Officer College，Nanjing，210012，Jiangsu;2.Yixing Public Security Bureau，Yinxing，214206，Jiangsu)

D631.1

A

1008－7575(2010)03－0043－05

2010－03－18

徐劭辉(1976－)，男，江苏宜兴人，江苏警官学院学生处学生管理干部;陆 朝(1980－)，男，江苏宜兴人，江苏宜兴市公安局官林派出所民警。