行政民主化进程中的行政法制革新及走向

段红柳

（中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006）

行政民主化进程中的行政法制革新及走向

段红柳

（中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006）

西方国家相继掀起的公共行政改革浪潮，其重要价值导向之一是将民主精神贯彻到公共行政领域，通过缩减和优化政府职能，放松政府管制，还权于社会等措施重新调整政府与市场、政府与社会的关系，实现由“以政府为中心”的重管制模式向“以满足人民的需求为中心”的公共服务模式转变。当代行政管理和行政法制实践越来越多地增加了民主因素，行政民主化成为当今世界公共行政改革的潮流。

行政民主化；行政法制；改革

自20世纪90年代以来，我国行政法制伴随着经济体制、政治体制改革的不断深入发展，无论在行政立法、行政执法，还是行政司法以及法律监督方面，一系列直接体现民主精神的新的制度不断涌现。这些新发展，无疑表明了我国传统的有着集权色彩的政府管制模式在发生改变，行政领域的民主因素在逐步增加，行政民主化成为我国行政改革和行政法制发展的必然趋势。

行政民主化，作为公共行政决策和公共管理过程所呈现的民主状态，它是一种“参与制民主”,[1]要求：在行政目的上体现公共利益，服务于民；在行政主体上体现公民参与、公民治理的原则；在行政过程中体现公开、透明、平等、竞争的精神。这就使得我国行政法制的革新发展从指导原则到操作规范都将呈现新的发展走向。

一、行政法制原则的革新与发展：从形式合法性到实质合法性

在我国，依法行政是行政法制的首要原则。按照通说，“依法行政就是行政机关依法行使行政权力，或者说，行政机关行使行政权力，管理公共事务，必须有法律授权，并依据法律。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。”[2]。可见，依法行政原则主要强调行政要有法可依、有法必依、奉法行事，注重政府行为的合法性。《行政诉讼法》所确立的行政行为合法性审查原则，正是依法行政原则内涵在司法中的具体体现。从严格意义上、形式意义上来理解和使用“依法行政”，这在我国改革开放初始时期、在行政法制起步阶段是十分必要的，对于改变长期计划经济和人治传统下的按“红头文件”行政、按上级命令行政、按领导意图行政的行政习性，加强行政法制建设，树立行政法律权威，建立行政法律秩序具有十分重要的意义。也正是在依法行政原则的指导和要求下，致力于行政法律制度的建构和行政法律规范的实施，我国行政法治有了长足的进步。然而，随着我国改革的不断深入、民主法治进程的不断推进，行政在民主化发展进程中，其目标、任务和行为方式都发生了重大变化，建设服务型政府，积极主动地为社会提供优质的公共服务成为政府行政的主要功能取向。为完成日益复杂的行政任务，那些传统的命令式管制的行政手段必然逐渐由民主、平等、合作的伙伴式协商来取代。在此背景下，仅仅强调形式意义上的依法行政，严格依法行事，奉行法无授权即禁止，可能致使某些为人们所必需的行政服务不能由政府合法提供，甚至导致政府行政的无限萎缩。要顺应时代的发展要求，行政必须摆脱严格规则主义的限制，不只满足于形式上的合法性，更应致力于民主、平等、公平、正义等价值追求，因而对依法行政原则的理解应注入更加丰富的实质内容：一是行政所依之法必须是良法，必须是基于民主程序基础上产生的体现人民共同意志的法律；二是对所依之法的理解不拘泥于法律的文字，而应更注重法律的精神和目的；三是突破“无法律即无行政”的限制，应将履行行政合同义务的“依行政契约行政”、虽法律未规定而主动为民众提供公共服务的“依行政目的行政”等纳入到“依法行政”的范畴；四是在遵循依法行政原则的同时，应同时遵循行政应急性原则、行政合理性原则、比例原则和信赖保护原则，促进行政从形式合法性向实质合法性的转变。

二、行政法制功能的革新与发展：从控权到控权与保权的统一

“通过法律控制政府权力以最大限度地保障个人自由和权利”的控权理论自近代以来一直以其具有天然的道德优势据守着主流地位，成为西方国家特别是英美法系国家构建行政法律制度的理论基础。在我国，由于行政权力在长期的计划经济体制下高度膨胀，在社会转型时期又缺少制度严格约束滋生行政腐败，从而阻碍了社会主义市场经济体制的建立和民主法治进程的推进。因而，控制政府行政权力，防止行政机关随意干预或限制个人自由和权利的控权主张因契合我国社会发展的现实需要为我国学者所借鉴，乃至一度成为我国行政法制建构的重要理论学说之一。有学者明确指出“对行政法来说，核心不在于对行政权的保障，而在于行政权依照法律规范的要求去行使，监督控制行政权是否依法行使是行政法的主要功能。”[3]“现代行政法是综合控权法”，[4]等等。然而，随着我国社会主义市场经济的发展，片面强调控权的主张因时期、环境的变化面临着挑战。在转变行政职能，建设服务型政府的转型时期，一味控制政府权力难以满足社会发展需要。当今社会需要一个在宪政框架下有限而有为的政府，而非消极无能的政府。服务行政、给付行政的兴起，使得公共行政的范围得到极大的扩展，不仅维护管理秩序是公共行政的主要内容，公共服务的提供也成了政府的主要职责。这些日益繁重而庞杂的行政任务，需要政府在宪政框架下积极有所作为才能得以完成；公民劳动保障、失业救济、公共资助等权利，需要通过政府权力的充分行使才能有效实现。可见，当今仍以控权论来阐释行政法制的本质和功能就会显得捉襟见肘。在行政权力作用凸显的给付行政条件下，行政法制一方面需要对膨胀的行政权力予以有效控制，防止其恣意行使，损害公民合法权益；另一方面又需要赋予行政机关足够职权并能使其充分行使，以保障政府更好地实施公共服务职能，增进社会福利，实现公共利益，达到行政目的。换言之，行政法制需要在行政权积极有效地行使和严格的法律控制之间寻找平衡。由此，行政法制功能也就从单一控权向控权与保权相统一转变。

三、行政权行使主体的革新与发展：从一元到多元

社会主义市场经济体制的建立，促使政府从全能政府向有限政府转变，政府职能向市场、社会转移。随着国家行政的退守和市场、社会对公共职能的分担，原有的国家垄断公共职能的行政模式得以打破，新的适应市场需求的由国家——社会——市场分享公共职能的多级的权力结构逐步形成，行政权力呈现社会化、分散化发展趋势。许多具有自治属性的社会中介组织，如各种行业自治团体（律师协会、会计师协会、足球协会等）逐步建立起来，并以非政府组织的身份承担着整个行业的自治权力，行使着过去由政府部门行使的管理职能（包括章程制定权、强制征收会费权、纪律处分权等）。就经济领域而言，在政府转变职能的趋势之下，商会、行业协会等社会中介组织的作用也日益突出。同时，随着民主进程的推进，社会自主意识的提高，公民通过各种途径和形式参与到公共管理中来，如通过座谈会、论证会、听证会或提交书面资料、书面意见，或通过书面或口头辩论等方式参与行政立法和行政政策的制定；通过陈述、申辩、取得行政资讯和听证等形式参与实施各种具体行政行为。一些私人组织也通过政府特许、租赁等方式开始与政府合作，承担公共行政职能，提供公共服务。总之，在公共事务的管理过程中，尽管国家行政机关仍是最重要的行使行政权力的主体，但由于行政权力向社会转移和公民参与国家行政管理，行政权力的实施主体已不再限于行政机关这一单一的行政主体，而扩展到诸如社会中介组织、私人组织甚至公民个人，它们与政府一起共同进行社会治理，共同合作完成行政目标。行政主体由过去单一走向多元。行政主体的这种发展变化，在行政法制上就体现为：一是越来越多的行政机关以外的组织（如企事业单位、某些社会团体、群众自治性组织等）通过法律、法规、规章的授权，依法独立行使某一方面的行政管理权；二是越来越多的行政机关通过委托的形式将某些单项行政事务委托给其他组织承担，尽管委托事务产生的法律后果仍归属于委托者；三是社会公共组织根据内部自治章程行使公共权力，以减少和部分取代国家行政机关实施的国家行政管理；四是公民被赋予更多的参与权利，通过各种途径和形式直接参与行政管理，其在行政管理过程中的主体地位明显提升。

四、行政权行使方式的革新与发展：从单方强制到双向合作、刚柔相济

我国行政法制发展之初，延续了计划经济条件下管制行政的理念，认为行政行为就是国家行政机关管理行政相对人的行为，行政权力的行使具有单方意志性、直接性、强制性等特征，行政机关可不与相对人协商而按照自身的意志直接作出相应的行政行为。行政相对人在整个行政管理过程中被单纯视为管理的对象，无任何可参与的权利，只有对行政行为服从的义务。与此相应的，具有典型权力性、单方性、强制性色彩的行政处罚、行政许可、行政征收及行政强制等行政行为成为最为常见的行政手段和行为方式。社会主义市场经济体制的建立和民主进程的推进，带来了行政管理方式的变化与革新，其走向：一是合作式行政行为兴起。随着社会的发展，公众的服务需求日益增多，政府无力垄断所有公共物品的提供和公共服务的供给。充分发挥社会力量和市场机制的作用，谋求与社会主体的合作，共同承担公共治理的责任，成为政府行政的必然选择。行政部门和社会主体之间通过沟通、谈判达成契约或事实上的协定等行为方式完成行政任务逐渐成为一种新的重要的行政手段。这种强调双向合作的行政行为区别于单方命令、强制等高权行为，称之为“合作式行政行为”。二是行为方式刚柔相济。弱化行政管理手段的权力性、强制性色彩，更多体现与行政相对人的平等、协商、合作精神，这既是服务行政的发展需要，更是行政民主的必然要求。为此，富有弹性、柔和、颇具民主色彩的行政指导、行政合同、行政奖励、行政给付等非强制性行政方式将越来越受到行政部门的重视，获得更快的、规范化的发展，成为行政管理的新的主流形式。同时，传统的刚性的管理方式也不再是过去那种完全的单方性、压制性行政，而须要输入正当程序精神，在充分尊重行政相对人、体现行政相对人共同参与的基础上方可施行。因而，听取相对人陈述意见、举行听证、提供申辩机会、实行事前告知等成为强制性行政行为不可或缺的行为程序，进而使得行政行为方式呈现刚柔相济的特征。

五、行政权行使程序的革新与发展：从合法到正当

自20世纪80年代中期以来，我国随着社会主义市场经济和民主法制的不断发展，为加强对行政权力的约束，逐步认识到行政程序立法的重要性，有关行政管理的法律法规开始规定相应的行政程序。1989年《行政诉讼法》的颁布将程序合法作为行政行为合法性审查的标准之一，极大地促进了程序合法理念的确立。自此，行政程序法定化得到社会的普遍重视，成为行政立法的重要内容。特别是1996年《行政处罚法》首次较为完整地规定了行政处罚程序，明确规定处罚（包括程序）法定原则，充分体现了程序合法的理念要求，成为行政程序立法的里程碑。然而，尽管有此进步，目前我国行政程序法律制度仍然很不完善，与行政民主的发展要求还有很大差距：由于缺少统一《行政程序法》的制定，许多行政行为未达到严格的程序法定，如行政检查、行政收费等；已有的法定程序有的偏重于保障行政效率，而对相对人权益的保障显得粗疏乏力等等，影响行政程序约束行政权力，保障公民权益的内在功能的实现。为适应行政民主的发展要求，弥补现行程序法制之不足，2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确将“程序正当”作为依法行政的基本要求之一，并且特别强调政府信息公开和保障相对人的程序性权利，标志着我国对行政程序法治化的认识有了新的飞跃，即不能止步于对现行法定程序的重视，还要坚守行政程序的价值，秉承程序正当的理念进而创新程序制度，以弥补程序法定之不足，更好地保障相对人合法权益。从程序合法到程序正当，这无疑是今后一个时期行政程序制度发展的必然走向。

[1]张成福，党秀云.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2001.339-343.

[2]应松年，袁曙宏.走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查[M].北京：法律出版社，2001.172.

[3]张树义.行政法学[M].北京：时事出版社，1991.8-10.

[4]孙笑侠.法律对行政的控制——现代行政法的法理阐释[M].济南：山东人民出版社，1999.38.

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1009-3605（2010）06-0005-03

2010-09-05

段红柳，女，湖南益阳人，中共湖南省委党校、湖南行政学院法学部教授，主要研究方向：法理学、行政法学。

责任编辑：谭桔华