纳税评估和税务稽查的关系及如何化解税收执法风险

河北大学管理学院 马海涛

纳税评估和税务稽查的关系及如何化解税收执法风险

河北大学管理学院 马海涛

纳税评估工作全面铺开到现在已有四个年头,随着此项工作的深入开展,一些深层次的问题凸显出来,给税收执法工作增加了风险。本文通过分析纳税评估和税务稽查的关系,就如何减少税务人员的执法风险提出了具体的建议。希望可以进一步规范纳税评估工作和税务稽查工作

纳税评估税务稽查执法风险

一、纳税评估和税务稽查的概念及关系

1.纳税评估和税务稽查的概念。纳税评估是指:“税务机关运用数据信息对比分析的方法,对纳税人和扣缴义务人(以下简称纳税人)纳税申报(包括减免缓抵退税申请,下同)情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断,并采取进一步征管措施的管理行为。”(国家税务总局《纳税评估管理办法(试行)》)

税务稽查是指:“依法查处税收违法行为,保障税收收入,维护税收秩序,促进纳税人依法纳税。主体是税务局稽查局。稽查局的主要职责是依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理,以及围绕检查处理开展的其他相关工作。”(国家税务总局《税务稽查工作规程》)

2.纳税评估和税务稽查之间的关系。第一要分清纳税评估和稽查工作的对象和程序。纳税评估属于日常性的一般税收管理行为,即纳税评估的对象包括所有企业。纳税评估不是日常检查,纳税评估所反映出纳税人的异常情况,并不代表纳税人实际就存在问题,纳税评估分析报告和纳税评估工作底稿是税务机关内部资料,不发给纳税人。税务稽查的对象必须是有税收违法嫌疑的纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务及税法规定的其他义务等涉税情况。总局在新稽查规程中规定:“选案部门对案源信息采取计算机分析、人工分析、人机结合分析等方法进行筛选,发现有税收违法嫌疑的,应当确定为待查对象。待查对象确定后,选案部门填制《税务稽查立案审批表》,附有关资料,经稽查局局长批准后立案检查。”第二纳税评估与税务稽查有着内在的联系。纳税评估作为税务稽查的第一道“关口”,为稽查案件提供案源,稽查又为纳税评估提供后盾和保障。纳税评估主要采用审核、测算、分析、调查等方法,处于税收的管理服务环节,只发现和处理企业非主观故意或未构成偷税性质的申报差错。纳税评估环节发现有偷税行为疑点的,应移交稽查部门作为案源,以减少稽查部门过去拉网式、盲目性下户稽查的次数,确保稽查部门集中精力查处大案要案,提高查处案件的准确率。纳税评估不能代替税务稽查。同时稽查也不能替代纳税评估,纳税评估是稽查工作启动者之一,而稽查是对纳税评估的验证。

二、纳税评估和税务稽查交叉存在情况下的税收风险表述

一是纳税评估在执法依据上的缺位。按照依法治税要求,任何形式的税务管理活动都必须遵照国家法律的规定。然而《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称《税收征管法》)及其《实施细则》中均未涉及有关纳税评估的内容。国家税务总局只是出台了《纳税评估管理办法(试行)》(以下简称《办法》),从文件的法律地位上来看,也仅属于一般性规范文件,这就使纳税评估工作存在先天法律上的不足。因此,纳税评估不是一种行政执法行为,只是税务机关一个内部工作管理规定,是税务机关的一种内部审计行为。它不像稽查工作那样,可以行使《税收征管法》赋予的手段和权限,也不能使用稽查实施中所使用的规范性稽查文书。对纳税人采取类似稽查的实地调查核实手段以及要求纳税人配合纳税评估行为,缺乏有力的法律依据。这在一定程度上相应地影响了评估结论的法律效力。无据的执法,其风险不可谓不大。

二是纳税评估在一定程度上弱化了执法,加大了稽查工作的执法风险。由于纳税评估存在的弱化执法的行为,给后来的稽查工作带来了工作阻力,甚至执法风险。纳税人完全有理由告诉稽查部门,他们犯的一些错误,管理部门在纳税评估时已经发现了,而且不是偷税,更谈不上罚款。如果稽查部门非罚不行,纳税人完全有理由告你税务机关执法不一,执法混乱。其结果不是稽查部门败诉,就是管理部门被判一个“不做为”的下场。凭心而论,不管出现那种结局,风险都是税务机关自己造成的。

三、建立一套统一的纳税评估运行机制以减少执法风险

就纳税评估上出现的一些问题,究其原因是没有建立起一套行之有效的纳税评估与稽查部门的协调运行机制。这一机制的建立应遵循以下原则。

1.健全有效机制,进一步明确管理流程,正确处理纳税评估与稽查的关系,为纳税评估工作划定一定的界限并严格按界限开展纳税评估工作。第一,纳税评估中发现的问题必须坚持政策的统一性,不能随意缩小和扩大,更不能超越职权,把纳税评估做为对纳税人的服务或恩赐。需要处理处罚的,要严格按照规定的权限和程序执行。第二,发现纳税人有偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税或其他需要立案查处的税收违法行为嫌疑的,要移交税务稽查部门处理。对税源管理部门移交稽查部门处理的案件,稽查部门要依照稽查规程向税源管理部门反馈。

2.严格按照总局稽查工作规程的要求,稽查局要切实转变目前“单兵作战”为“联合作战”的工作模式,为纳税评估保驾护航。从理论上讲,稽查工作是专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。也就是对有税收涉嫌违法的纳税人进行查处。实际工作中通过纳税评估,能有效地增加稽查的针对性,更好地使稽查部门集中精力发挥好稽查的“震慑”作用。同时,稽查局通过对移送案件的严格查处,从另一方面为纳税评估起到了撑腰壮胆、保驾护航的作用。纳税评估和稽查的良性互动,必然大幅度提高纳税人的税法遵从度,创造良好的纳税环境。

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