浅议新形势下的城市规划管理

许雅红

张家口市城乡规划局

改革开放以来,我国的城市建设和发展步入了一个新的时期,形势很好,城市正处于一系列激烈的社会经济变革之中,面对经济体制转轨、产业结构调整、城市急剧扩张和城市化进程日益加速等诸多变化,传统城市规划受到了空前的挑战.城市规划行政主管部门应如何在市场经济的大潮中把握好规划原则,适应政府职能的转变,真正地发挥政府职能部门重要作用,是摆在我们面前一个十分重要的课题.因此,有必要对当前城市规划管理中存在的问题以及原因进行分析,寻求解决对策,使我们的城市规划和建设事业沿着健康的发展道路不断前行.

1 正确认识当前面临的新形势

1.1 城市规划面临的挑战

在计划经济条件下,城市规划被认为是“国民经济计划的继续和延伸”.因此,城市规划对城市建设的调控主要采取的是一种机械的目标管理和计划控制的方式.但是随着改革开放不断深入,社会主义市场经济体系的逐步建立,城市建设也逐步由以前的政府投资行为转变为市场调节为主的多元投资行为.城市的开发建设表现为多种经济法人之间的利益关系,或者是经济法人与公众利益的关系.传统的计划经济条件下形成的城市规划体制无论在自身机构、管理机制,还是规划方法等方面都难以适应这种新的经济关系.

主要表现在,一是传统的城市规划对城市土地和空间资源价值认识不足,造成国有资产流失,城市建设资金短缺;二是传统的规划管理强调的是计划性和强制性,若严格按照城市规划进行管理,则投资商没有任何选择余地,容易影响投资商的积极性,若规划执法不严又容易产生各种腐败现象;三是城市规划代表的是城市的整体利益和长远利益,目前我们低规格的城市规划管理机构,难以承担起市场经济条件下调整和协调经济法人与公众利益关系的职能;四是传统的城市规划是以土地利用控制为核心的一种静态的物质规划,规划缺乏实施可行性论证和评估,造成了规划的目标过于僵化,实施中缺乏可操作性,难以适应干变万化的市场,从而造成大面积的违法建设;五是传统城市规划关注的是既定规划蓝图的实现,而忽视了城市规划对城市土地开发过程的调控功能,容易引起土地的投机活动;六是市场经济条件下投资商对经济效益过度追求往往会侵害公众的利益,造成土地浪费、环境污染等问题,而作为城市整体利益的代表,城市规划部门难以对这类行为进行有效的干预和调控,使得公众利益受到损害,社会公益事业的建设得不到有效保障;等等.

归结起来就是,我们传统的城市规划管理机制还难以协调市场经济条件下产生的多种经济法人之间以及多种经济法人与公众之间的利益关系.这就是我们面临的一个新的挑战.

1.2 如何迎接这一挑战

首先,要树立规划的资源意识.城市规划不仅是一种重要资源,而且是一种能直接产生经济效益的资源.市场经济条件下,土地使用权的取得主要通过有偿出让、转让.土地出让转让的关键是土地开发价值问题.尽管影响土地开发价值的因素是多方面的,但就具体某一块用地来说,它的价值往往由城市基础设施配套完善情况和城市规划确定的开发条件来决定.《城乡规划法》“城市规划区内的土地利用和各项建设必须服从城市规划”的规定,明确了城市开发用地的性质、功能和容积率等开发要求由城市规划来确定,这些开发要求直接左右着开发效益.因此,通过城市规划的科学测算,合理确定开发商与城市政府收益分配比例,可以为政府筹集大量的建设资金.具体地说,城市建设中容积率的提高、原有建筑的加层、“破墙开店”等用地性质功能的改变都可以产生很高的级差收益,但这不是项目开发本身产生的,而是政府长期基础设施投入的结果.这些收益不能全部纳入开发商的口袋,而要通过规划的手段,使政府基础设施投入产生的收益回流到政府的口袋中,为城市建设可持续发展创造条件.因此,从一定意义上说,城市规划直接创造了经济效益.

其次,要把市场机制引入城市规划,规划管理要靠“两手”.市场经济是以市场方式按价值规律配置资源的一种经济方式,市场经济条件下,城市一切经济活动都直接或间接处于市场关系之中,市场机制是推动生产力要素流动和城市土地资源优化配置的基本运行机制.这种运行机制对形成城市土地市场和带动城市建设起了十分重要的的作用.在这种运行机制下,如果城市规划不利用市场调节这只“无形的手”,就无法对城市建设实施有效的调控.当然,城市规划工作从本质上说是一种政府行为,无论在什么体制下都是以政府的管理或干预的形式维护公众利益的一种社会力量.在市场经济条件下,开发商追求的是最高最大的利润,这种对经济效益的过度追求往往会造成对公众利益的侵害.市场土地供给的有限性与价格的上涨趋势也往往会导致土地投机活动.市场调节的结果也往往致使直接经济效益高的项目吸引了很多投资者,而维护城市正常功能的绿地、道路交通设施等公益事业仍然难以吸引投资,只能依靠代表社会整体利益的城市规划的调控来加以解决.如不加以控制和引导,市场机制很容易导致城市建设的盲目性和城市功能失调.因此,在社会主义市场经济条件下,规划管理工作既不能单靠行政手段进行控制,也不能仅靠市场调节进行规范,而要靠“两手”,一是行政法规“有形的手”,二是市场调节“无形的手”.

2 城市规划管理对投资环境的影响

城市规划管理因其工作的综合性、复杂性、系统性、周期性,对投资环境的影响是全方位、多层次的,概括起来有以下几个方面:

引导:城市规划管理对投资引导通常通过公共政策制定、规划的编制和规划信息的管理来实现.通过总体规划、分区规划、控制性详细规划、专项规划对城市的自然资源进行配置,对自然环境的利用提出要求,对城市基础设施、公共设施建设作出安排,对城市功能进行布局,对城市土地的开发方式(序列、时间、开发强度等)作出规定.

调控:城市规划管理是政府对经济实行调控的主要手段之一.一方面,城市规划管理可以协调不同利益主体(如政府与投资者、投资者与投资者、投资者与当地居民)之间的利益关系;另一方面,城市规划管理可以控制投资开发方向、结构、空间、速度、节奏,它对投资的调控主要是通过规划编制、规划政策和规划项目的审批来实现.例如,以商住楼为主体的房地产投资过猛时,可以通过严格限制其它用地性质改为商住楼用地性质,严格控制商住楼用地的开发强度,严格要求商住楼规划设计质量,严格履行审批程序等措施对其抑制.

规范:投资行为是一个市场行为,而没有规范的市场行为只会导致市场秩序的混乱和投资的失败.规范的市场才能使投资者(尤其是中长期投资者、境外投资者)有安全感.城市规划管理对投资行为的规范作用是通过规划编制管理、规划审批管理和规划监察管理来实现的,它告诉投资者应该干什么,不应该干什么.如果投资者犯规,则将受到纠正.

保障:投资是有风险的,这种风险来自许多方面,其中一个风险来自于他人对投资者利益的侵犯和损害.城市规划管理对投资者合法利益的保障作用通过规划审批管理和规划监察管理来实现.例如,当投资者已获得一块土地开发的合法权力时,他人在该块土地上违法进行建设,导致投资者在资金、机会、土地等方面的损失,这时对违法建设的查处就是对投资者合法权益的保护和对违法者的惩罚.

服务:投资需要服务,这种服务来自各方面.规划管理也是一种服务,它对投资者的服务主要通过城市规划行政主管部门的服务来体现.规划局机构设置和运转效率、规划管理人员的服务质量优劣、规划局形象好坏等等,都会直接影响投资者的心理行为和投资效果.例如,规划管理人员的腐败会直接增大投资者的成本,增加投资风险;反之,良好的服务会增加投资者成功的机会,减少投资失败的可能.

3 规划管理体制改革

3.1 规划管理的重点由开发转向保护,实行“四线”管制

规划编制和管理的重点从确定开发建设项目转向对各类脆弱资源的有效保护利用和关键基础设施的合理布局,为了保护不可再生资源,建设部推行了绿线管制、紫线管制、蓝线管制、黄线管制的“四线”管制方法,即城市的绿地系统、历史文化保护区和历史街区、水系、城市干道等重要基础设施及周边土地通过规划划定四线范围,一旦经过审批,要执行严格的管制,任何人不得随意改变,原则上不得调整.实行四线管制,有效地保护了城市历史资源、生态资源、空间资源,防止由于错误决策而造成的城市资源的不可挽回的损失.

3.2 集中、统一规划管理权

城市各类开发区以及大学城、科技园、度假区的规划等必须符合城乡体系规划和城市总体规划,由市城乡规划部门统一管理.

3.3 建立派驻规划督察员制度,加强规划实施的层级监督

只有制度才能保证和维护监督,没有以制度为载体的监督是软弱的监督.在这些年的规划管理实践中,很多地方存在着事前基本没有监督,事中基本缺乏监督的现象.开展派驻城市规划督察员制度,这是在现有多种监督形式基础上尝试建立的一项新的监督制度,核心是通过上级政府派出城市规划督察员,依据法律法规和经批准的规划对项目实施事前、事中监督,及时发现、制止违法违规行为.这样有利于强化层级监督,建立快速反馈和处理机制,防止和减少由于违反规划带来的损失.

3.4 建立规划管理行政责任追究制度

要将规划管理的行政责任具体分解落实,使城乡规划管理的各项工作任务,包括规划执行和规划实施的监管,都有明确具体的责任主体,责任和权力相符.城乡规划管理的行政责任主体,是各级政府领导、城乡规划管理部门领导和直接管理工作人员.对于由城乡规划管理工作中的各种违法违规行为造成的后果,要追究直接责任人和主管领导的责任;对于造成严重影响和重大损失的,还要追究主要领导的责任;对违法建设不依法查处的,要追究城乡规划部门的责任.城市规划行政决策法律责任的确立,其目的在于保护行政管理的法律秩序,保障国家、市民、开发商的权益,制约和预防决策违法行为,推进城市规划行政决策的科学化.

3.5 健全规划编制和管理的组织体系

城乡规划的编制过程实质上是一个技术立法的过程,不仅要求编制者具有良好的政治修养、专业技能和业务素质,而且对于规划对象要有相当的熟悉程度和透彻的认识.规划需要不断总结和修编,一旦开展起来,将成为一项需要长期坚持和跟踪的日常工作.这就使得建立一支稳定的高素质编制队伍十分重要.

3.6 改革和完善决策机制

正确决策是城乡规划工作成功的重要前提.避免因决策失误造成的重大损失是实现城乡规划工作效能的基本前提.规划的制定和实施必须充分发扬民主,改进公众参与的方式,推进规划的社会化程度;完善重大决策的规则和程序,建立与群众利益密切相关的重大事项的社会公示和听证制度,完善专家咨询制度.

3.7 加强规划行业管理

随着我国城镇化快速发展,城市大规模建设,规划编制等规划服务的业务量繁多,规划成果的商品属性突出,社会责任被弱化,导致规划成果质量参差不齐,更有编制单位为迎和出资方的要求,而违背规划原则编制规划.因此要建立有效的市场管理机制和行业自律机制,使城市规划编制人员树立正确的指导思想,克服规划编制过程中的浮躁心态,促进规划编制的科学性.

4 结束语

规划管理应具有前瞻性,应能预测城市经济发展动向,并及时调整策略与手段,对投资环境的改善应该更多起引导作用,而少使用制约手段.规划管理与投资环境是一个动态平衡的开放系统.目前中国的西部大开发战略为中西部地区的发展带来了前所未有的机遇,同时也带来了极大的挑战.西部大开发的战略决策已经开始吸引一些人才、资金、技术进入西部地区,但相应的配套软硬件环境却不尽如人意,这主要表现在政府观念开放程度不够、市场经济意识不够、招商引资的基础性工作不够、基础设施条件较差、办事效率低、官僚作风严重等等.从而影响招商引资的进程.如何把握好城市规划与投资环境的关系,充分了解和努力发挥城市规划对投资环境的作用,以营造最佳投资环境,是城市规划管理者应该认真加以研究的重要课题.