关于政府与高校良性互动关系重构的思考

金花

(淮阴工学院，安徽淮安223003)

关于政府与高校良性互动关系重构的思考

金花

(淮阴工学院，安徽淮安223003)

政府与高校之间关系问题，是伴随着我国高等教育发展始终的一个关键性的问题，也是政府转变职能的重要体现。正确把握政府和大学的关系，有助于政府正确制定和执行高等教育政策。在市场经济体制下，政府与高校之间的主要矛盾归根到底是权力分配和职能定位问题，其中，政府是矛盾的主要方面。本文试以我国高校管理中的“政府主导模式”及其缺失进行分析，指出其局限性，并从我们实际国情出发提出构建良好的政府与高校互动关系的设想。

高等教育管理;政府主导模式;问题;关系重构

在我国政府与高校关系的发展历史中，政府发挥着绝对性的主导作用。这是由我国特殊的国情决定的，在当时的背景下，政府主导型的高教体制模式也起到了积极的作用。随着经济全球化时代的来临高等教育以其深刻的变革对世界产生着越来越重要的影响，同时“政府主导模式”遇到极大的挑战。

一、政府主导型管理模式存在的问题

1.制定重大政策缺少民主程序

高等教育有自身的运行规律，学校对高等教育的发展最有发言权，重大政策的出台应该广泛征求高校的意见，还应通过一定的立法程序。改革开放以后，中国高等教育出台许多重大的决策，回顾它们的出台过程，无一不是政府主导的，绝大多数学校没有参与决策的权力，只有执行的义务。实行高校合并有助于合理利用教育资源。但是对于合并过程不少学者认为存在一些失误:合并仓促，政府决定草率。合并高校应以科学的原则，严谨的态度进行融合，同时保持原有特色。首先要看不同大学的学科是否具有互补性。因为如果缺少互补，就不能实现学科之间的交叉、融合和进一步发展壮大。其次要正确判断各大学的教育资源是否能够共享。以提高办学效益。但从当前我国的一些合并后的大学看，合并大学仅仅是行政部门的一纸命令所为，缺少实际意义上的学科互补、交叉融合的大学。缺乏科学论证，使一些大学合并后丧失原有特色。

2.政府职能的越位造成高校自主权事实上的不足

根据我国的现行法律规定，中国的高等学校是拥有极大的自主权的。但到目前为止，法律所规定的高校自主权中有相当多的内容并未落实，高校自主权的法律规定与现实有巨大差别。

在高校招生方面，现实与法律规定有较大差别。政府对高校招生的规定是:“国家举办的高等学校按照原国家教委颁布的《普通高等学校本、专科招生计划管理意见》中“核定普通高等学校招生规模办学条件标准”的规定，在核定的办学规模内制定年度招生计划。但在实际执行中是:中央所属高等院校的招生计划必须报教育部，由教育部核准后，按计划招生。省属高校的招生计划由省批准，但总数必须符合教育部的总招生计划，所以各省必须向教育部上报招生计划。从招生方面看，高校的自主权十分有限。

专业设置方面高教法规定:“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”。教育部随后又颁布了《高等学校本科专业设置规定》。教育部的这个规定属于是部门规章，按照中国的法律制度，不能作为法律依据。但现实中，这个规定成为高校专业设置的基本制度。规定:“高等学校依据高等学校本科专业目录，在核定的专业设置数和学科门类内自主设置、调整专业”。这里提出了三个条件:专业目录、专业设置数、学科门类。

机构设置和人员配备方面。我国的高等学校，绝大部分是公办的，有100多所是部属学校，其他基本都归省管。高校的校长都有行政级别，内部机构设置与政府的事业单位一样，有统一的要求，人员编制是由主管部门下达的。1999年，教育部制定了《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》，2000年，中共中央组织部、人事部、教育部又联合发出《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》。提出“按照总量控制、微观放权、规范合理、精减高效的原则进行高等学校机构编制改革”，并且实行全员聘任制。但如同国家机关的改革一样，上下要求对口，学校撤了一些机构，就会引起上面对口部门的不满，学校的自主权在这里是不管用的。全员聘任制要“老人老办法”，所以只对那些新来的人是真正的聘任制。这些改革确实扩大了学校的自主权。

3.拨款为政府管理学校提供了强有力的经济“杠杆”

中国政府对大学的拨款是直接划拨，经费分为两块:一是综合定额，二是专项补贴。综合定额按学生人数划拨，弹性很小，而专项补贴按项目划拨，弹性很大。一个项目少则几十万，多则上百、上千万，管理经费的政府官员成为学校攻关的对象，政府本位通过经济杠杆体现得淋漓尽致。如“211”，“985”工程高校的遴选及其经费的投入，高校的主体地位受到行政命令和政府计划的约束和限制。当前，由于我国高等教育资源的缺乏，政府采用集中力量建设若干一流大学的高教发展战略，不可否认这一措施的积极意义，但同时，政府对高职、专科和一般本科院校的发展重视不足，使这些层次低、规模小的高校获得的办学经费有限，发展也受到影响。

4.中介组织事实上是政府的附属机构。教育中介机构作为一种协调政府与高校关系的团体，能够更有效地提供公共物品或服务。我国的教育中介机构只是近年才刚刚开始发展，类型比较单一，多为学术性机构。有关高等教育评估、拨款和信息咨询性质的中介机构还不够完善，运作也少规范。从政府负责的层面上看，政府对教育中介机构的性质主体、服务客体还没有清晰的界定，审批的具体程序、收费具体标准、评估监督等相应体制还没有完全确立起来。在具体执行过程中，政府的行政干预过多，没有赋予中介机构真正的参与管理权利，机构内部组织成员结构也不合理，专业权威性不高，从而无法发挥应有效用。

二、政府主导型教育管理模式对我国高等教育事业发展的影响

政府主导型教育管理模式下大学精神的迷失与高校角色的缺位在高度集中的计划模式下，高校长期在一种自我角色缺失的状态下发展。政府对高校过度干预，严格控制着高等学校的资源配给，高校为了迎合政府，为获取政府的教育资源投入，不敢提出自我发展的主见，而出现千校一面的状况，成为政府的附庸和下属机构，没有自主规划自谋发展的动力。一切都服从政府的行政安排，普遍存在“等、靠、要”的思想，缺乏发展的主动性。在这种管理体制下，真正的学术自主性难以落实。在大学内部，行政部门和科研教学序列之间的关系从根源上看是政府与大学之间关系的延伸。政府的各种资源必须由大学的行政部门来设法获取，就像企业里，销售人员对企业的作用更重要于生产人员一样，大学的行政部门与学院的关系就像领导与被领导的关系了。高校在行政权力的控制下，在市场经济的冲击和社会因素的影响下，办得像个小政府，反而不太象个学校。行政权力完全主导了教育资源的配置，因为行政权力拥有者拥有对教育资源的绝对配置权，所有者权力容易产生异化。在层层分解教育所有权的过程中，会产生权力部门化及部门权力利益化的现象。

三、政府与高校良性互动关系的重构

传统的政府理论受到了挑战，它不仅要反思政府垄断行动的合法性和合理性问题，而且要重新考虑政府的角色、功能及其合理形式，而这一切将对高等教育改革产生深远的影响。基于此，提出以下主张，以重构我国高校和政府的关系。

1.重塑政府角色，无限政府转变为有限政府。切实把政府职能转到“经济调节、市场监督、社会治理和公共事务”上来。全面实现从“全能政府”向“有限政府”的转变，从“管制政府”向“服务政府”的转变，从“细职能、大政府”向“宽职能、小政府”的转变，从“权力政府”向“责任政府”的转变，其核心是从“全能政府”向“有限政府”转变。体现在高等教育上，就是政府在高等教育管理中不再是惟一的权力中心，而应该成为“服务型政府”，即政府由原来对高校的控制者转变为高校的组织者和服务者，政府对高校的管理由“政府控制模式”转变为“政府监督模式”，即政府应该做到作为高校的行政管理者与高校举办者的角色分离，与高校办学者的角色分离这就意味着政府应逐步从对高校事务的直接操作中解脱出来，寻求一个相互包容的界面或边界，从而使得政府与大学的关系达到协调与平衡。

2.改革产权管理体制，实现高校的法人治理。明晰政府与高校间的法律关系。政府与高校的关系问题，本质上是政府作为所有者的代表与高校作为代理人的委托代理关系和作为政府行政权利的代表与高校的管理与被管理的关系，而后一个关系更多的是由前一个关系决定的。所以，调整政府与高校的关系本质是政府应从所有者的身份中退出一心负责行政管理职能。

3.教育主管部门的职能和机构必须要不断改革，以适应社会主义市场经济的发展。比如，在专业设置方面。在《行政许可法》实行以后，因为专业设置的审批是不合法的，所以，教育部对专业设置的审批进行了调整。取消了“高等学校在本科专业目录内设置、调整核定的学科门类范围内的本科专业审批”，但保留了高等学校设置、调整管理权限范围外的本科专业、第二学士学位专业和国家控制的其他专业审批”。这个保留项目列为《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》。就是说虽然没有法律依据，但“确需保留”。

4.建立与健全政府与高校间的教育中介组织。中介机构是社会利益关系日趋复杂化的产物，一个完善的市场经济体系，必须具备发达的中介服务组织系统。其中教育中介机构的建立能够实现政府对学校微观管理的职能替代，弥补政府失灵而造成的损失，加强学校、政府、家长三方的联系，确保教育质量，同时也能为各级部门提供教育信息，对政府的评估、决策过程进行管理和监督，保证执行程序的规范化和科学化。尤其是在高等教育领域，中介机构是政府与高校之间的纽带和缓冲器。一方面作为高等教育的代言人，它可以帮助高校向政府提出要求;另一方面作为政府的得力助手，也可以帮助政府把适当的责任施加给高校。可以说，靠教育中介结构来沟通政府与高校之间的关系，能够充分利用社会各界力量和资源致力于高等教育事业的建设和发展，是一种行之有效的方式。

G40－011.8

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1006－5342(2010)11－0033－02

2010-07-20