政府工具选择与应用

邢振江

(忻州师范学院政史系,山西忻州 034000)

政府工具选择与应用

邢振江

(忻州师范学院政史系,山西忻州 034000)

本文首先对我国政府工具的内涵与分类进行了一个简单的陈述和一个简要的分析,在此基础上对政府工具选择的影响因素和应注意的问题进行了探讨,最后重点分析了我国政府工具应用中存在的问题及我国政府工具应用的改进建议。

政府工具;选择;应用

政府工具研究是行政管理学理论研究和实践研究的新的重大课题,引进新的政府工具或新的管理技术有利于改进政府管理方式、转变政府职能。通过政府工具的研究,我们可以将零散的政府工具知识串联起来,并形成系统,深入把握政府工具的基本概念和基本原理,完善行政管理学的内容和学科体系,开辟新的研究领域和研究方法;同时,理论研究又可以指导我国行政管理的实践,提高政府对管制类工具、经济类工具和信息类工具的选择和利用水平,推动政府加快行政体制改革和政府职能转变的步伐。本文主要介绍政府工具基本概念,在此基础上对政府工具选择作一个简单的陈述,最后重点对政府工具应用进行分析和探讨。

一、政府工具的涵义

政府工具是政府在一定的环境条件下,为提高政府能力,改善政府绩效和政府管理水平,管理国家事务、社会事务,达成既定目标,采用的具体手段、技术和方式。

政府工具包括管制类工具、经济类工具和信息类工具三大类。管制类工具是政府为达到既定管理目标而依据法律或行政法规、行政规章强制要求行政相对方履行一定的义务。管制类工具有利于快速有效的达成决策目标。

经济类工具指的是政府通过税收、补贴等经济措施诱导相对人,使相对人主动采取政府期望的行为,达到政府管理目标的手段。经济类工具是一类具有激励性、引导性、自治性的工具。

信息类工具是指政府通过报纸、电视、网络等形式与民众积极沟通,加强政策宣传,使民众了解政策的目的、意义和内容,从而获得民众支持的一类工具。

二、政府工具的选择

(一)影响政府工具选择的因素

1.管理目标。行政管理活动具体要达成的目标是选择政府工具的首要的影响因素,工具为目标服务,目标决定工具。行政管理目标是选择政府工具的依据和出发点,也要以实现目标为终点,紧紧围绕目标进行工具的选择。如果政府工具选择的的不当或运用不好,收不到应有的社会效益,那么即使它花费的成本很少,单位时间内地效率再高,该行政行为也没有太大的意义,好的科学的目标也会得不到完满的实现,无法实现甚至还会起副作用。因此,在行政管理活动中,不仅要求管理的目标要具体、明确,更要求政府工具与管理目标的匹配。

2.选择标准。进行政府工具的选择,不仅受到行政管理目标的影响,还受到选择标准的影响,常见的选择标准如兼顾性、操作性、支持性等。

选择某项政府工具,衡量某一政府工具的优劣,有一项很重要的标准,那就是环境的支持,包括法律环境,政治环境甚至是经济环境和自然环境。如果某一政府工具的采用可能会损害一部分甚至一大部分人的利益,形成强烈的反弹,继而严重影响政府的公信力,那么这项政府工具无疑是不能采用的。

同时,政府工具易操作性也是一项重要的标准,复杂、繁琐、难于操作的政府工具的推广往往需要操作人员具备良好的知识经验和素质,对一般的行政人员来说,这是一项高难度的任务。

最后,政府工具必须兼顾效率和公平,在效率和公平之间寻求平衡。效率是投入尽可能少的时间、成本达到产出的最大化,关注成本收益的比率。根据效率标准,政府工具的优劣就是要看其在单位时间内对资源的消耗是否最小化,最终给社会提供的产出是否达到最大化;公平性是指接受公共服务的管理相对方的公正性,其关心的主要问题是公共服务的接受者是否都受到公平的待遇,尤其是社会上的弱势群体是否能够享受到更多的服务。因此政府工具要符合公平性原则,促进公共服务、社会收益能够在社会公众之间按照一定的标准进行均匀分配,同时也要对弱势群体、落后地区进行辅助,促进社会的均衡发展。政府工具的选择要在效率和公平之间寻求平衡,兼顾效率和公平,既要考虑如何使经济蛋糕变大,又要考虑如何公平分配经济蛋糕。那种为追求效率而牺牲公平的做法或为强调公平而忽略效率的做法都是不正确的。

3.利益因素。即理性选择的个人或团体会出于极大化维护自身利益的需要而影响政策过程,以期政府选择使其受益最大但负担成本最小的工具。由于公共行政或公共政策本身就充满政治性,因此,选择治理工具首先受制于政治方面的考虑。

4.政府权威。林德布罗姆认为政府选取何种治理工具在一定程度上是看政府拥有的权威有多少。当政府拥有绝对权威时,政府优先考虑的是组织性工具,因为控制成本几近为零:而当政府的权威下降时,就只能运用经济性工具等等。因而,政府总是倾向于选择强制性工具,即使它会给社会利益带来损害。

5.政府工具自身。政府工具自身的特性应在很大程度上影响着政府工具的选择,根据萨拉蒙的分析,我们可以从以下几个方面对政府工具进行分析:

政府为社会提供的服务是政府直接进行的还是简介进行的。由于市场失灵的存在,使公共服务、公共产品很难完全由市场直接提供,很多公共产品是需要政府直接提供以弥补市场的缺陷。间接的政府工具可以让公民在众多的公共服务提供者中自由选择,有利于引进竞争机制,提高公共服务和公共产品的质量。但正是因为提供主体的复杂性,也对政府的管理带来挑战,相应带来许多问题,因此对政府管理而言,直接性强的政府工具更受欢迎。

某一政府工具为公众提供服务的过程中,其主体作用的是政府机构还是市场。如果一项服务不是由市场而是由政府机构提供,该政府工具的自治性程度就比较低,反之,如果政府工具利用非政府机构来提供公共服务和公共产品,那么这种政府工具的自治性成度就较高。自治性程度较高政府治理工具效率较高,适应性较高,但是公平性和有效性都较差。相反,那些自治性程度较低的治理工具,则在公平性和有效性方面较高,而在效率、适应性方面较差。

政府工具对行政管理对象行为的约束和规制,政府工具在强制性程度上具有很大的差异性。如公共信息属于强制性最低的政府工具,不要求管理对象完全服从,民众可以自由选择自己的行为。而对破坏社会和市场秩序的行为进行的规制和惩罚则属于强制性较强一类的,目的是维护政府管理的权威性,预防和制止混乱局面的产生,高效达成政府的目标。

政府工具工具所需要的资源能否进入一般的政策辩论过程,特别是能否在预算过程中反映。如果行政过程中花费的人力、物力和财力以及最终的行政活动的效益都能够用具体的数据进行测算,能够通过表格的形式清晰的反映出来,这类政府工具就属于可见性程度较强的,也正是因为这类政府工具的投入产出容易测算和把握,使之更容易处理分配和发展的关系,更容易受到公众的赞同和支持,但是相应带来的问题是行政部门和行政人员的责任和绩效也更加明确。

(二)选择政府工具应注意的问题

要对政府工具进行有效的选择,发挥政府工具应有的效用,应需注意以下几个问题:

1.政府工具的选择要考虑行政人员、行政相对方和具体的行政条件和环境。不同的政府工具具有不同的特点和使用对象,没用任何一项政府工具是万能的,也没有一项政府工具是适用于所有情况的,因此,在选择政府工具时,一定要充分运用权变理论,学会根据具体的条件进行具体分析。尤其是我们在引进国外先进的治理理念和政府工具的过程中,不能照抄照搬,一定要结合我国政治、经济、文化传统等因素,创造性的进行改良和组合,使之能够真正发挥作用,达到政府的预期目标。

2.政府工具的选择离不开对各个政府工具的分析研究。在选择政府工具的过程中,除了要考虑行政人员、行政相对方和具体的行政条件和环境等因素外,还应当对政府工具本身进行认真仔细的研究,详细分析每一个政府工具的优缺点及其使用的情景,比较各个政府工具的属性和特点,综合考虑既定环境下选择某一政府工具的后果,在利弊得失之间进行权衡,尤其应当注意的是政府工具的操作性和环境的支持度问题。

三、我国政府工具的应用

(一)我国政府工具应用中存在的问题

我国政府工具的应用仍存在不少问题,突出表现在以下方面:

1.在应用政府工具的过程中,往往不能结合我国的实际情况,不能与我国具体国情相结合,也没有建立起我国政府工具应用的模式,更没有做到具体问题具体分析,以至于在政府工具应用的过程中出现生搬硬套、脱离实际的现象,不能高效地发挥政府工具应有的作用,致使政府目标难以达成。比如在引进政府工具尤其是市场性工具进行民营化改革的过程中,政府把一部分公共服务职能转交给私有部门,让私有部门提供公共服务,将竞争机制和市场机制引进公共服务中,在一定程度上提高了公共服务的质量,降低了政府的财政负担,刺激了社会经济的发展,这种做法也符合公共管理发展的国际潮流。但在引进市场性工具之后,政府没有认识到国外在进行民营化改革过程中所具备的相关的配套措施的作用,没有考虑到我国转型时期的特殊情况,没有及时建立起相关的监督约束机制,缺乏对市场主体的有效监督,造成各竞争主体行为失范。

2.在应用政府工具的过程中对政府工具本身缺乏了解,没能真正掌握其优点、缺点,和它的应用机制、适用条件以及应用范围,尤其是使用的政府工具和管理问题不匹配,出现管理低效甚至无效的情形,使政府工具的作用受到质疑。

3.在政府工具应用的过程中,存在纯技术化倾向。政府往往把政府工具仅仅看成是一种解决国家事务、社会事务、政府自身内部事务的工具,为解决问题而解决问题,没有考虑到一项政府工具的应用可能带来的社会利益问题和价值问题,致使在政府工具的应用过程中受到来自政府内外各方面的阻力,甚至遭遇“被搁浅”的尴尬局面。经济管制程度依然较高。

4.对管制类工具的应用热情高涨,致使经济管制程度依然很高,由此带来的弊端表现在以下方面:

(1)高管制带来高成本。为加强管制,审批部门、管制部门都要配备若干工作人员,还有各种必要或不必要的设备。人员的工资、设备的购置和机构的运转费用,都要由纳税人、消费者来支付。同时由于管制者是行政组织而不是企业,管制成本的高低与管制者利益并无直接关系,而且行政组织具有高度的垄断性,缺乏降低管制成本的外部压力。

(2)高管制易导致权力的寻租,产生各种腐败行为。权力的寻租意味着社会强势集团对弱势群体的掠夺,因此很容易导致社会的不平等和利益分配的矛盾。权力寻租普遍涉及群众的切身利益,是人们关注的热点,已成为社会发展的不稳定因素。另外,寻租活动客观上对市场经济的基本规则也会造成破坏。因此,非常有必要对权力寻租行为进行治理。

(3)过度管制侵害经济自由。过度管制会侵害经济主体开展经济活动的自由,损害经济主体的正当的经营、管理权益,剥夺或限制被管制者的投资、价格等各方面的自由权力,进而会损害整个社会的效率和公平问题。

(4)管制造成某些垄断的合法化。政府为维护自身利益、公共利益等,以法律的形式规定某些部门或企业具有垄断地位,致使这些经济活动主体因市场竞争的缺失而损害消费者的利益,随意提升产品或者服务的价格,降低产品或者服务的质量,影响市场经济健康有序的发展,破坏市场机制。

(5)管制加剧社会的两极分化。经济管制在一定程度上可以保护弱势群体的利益,但是经济管制与弱势群体保护之间的关系具有相当的复杂性,因为现有的管制从某种意义上说是一种分配的手段,政府都有代表私人利益的一面,都有作为“经济人”的行为。在具体管制过程中,政府出于理性“经济人”的选择,往往将机会和利益的分配给代表自身利益的一小部分人,忽视甚至损害了弱势群体的利益,致使社会两极分化愈加严重。

(6)过度管制与 WTO规则相违背。WTO强制性规则的三大基本原则——非歧视原则、市场开放原则、公平竞争原则都要求政府放松管制,减少干预。我国从加入WTO以来,为与国际接轨,政府采取许多措施。但时至今日,我国政府的管制相对于WTO规则的要求仍嫌过度,尤其在行政审批方面,审批事项多、范围广、审批环节等问题不仅严重影响着我国的进出口贸易,也严重影响着我国成熟的市场经济的建立,损害了国家形象。

(二)我国政府工具应用的改进建议

1.科学合理地运用管制类工具。政府对市场的管制往往缺乏明确的责任主体和利益主体,造成管制的失灵,产生很多弊端,因此政府要适当减少管制,或者改变管制的方式,提高管制的透明度,以降低管理的成本,防止法定垄断的形成,减少权力寻租现象,不仅有利于企业等市场主体的发展,适应WTO体系的规则,也有利于政府自身绩效的提高,促进市场经济的发展。在放松管制的同时,为防止转型带来的混乱,保证公共服务的质量,实现经济的健康有序的运行,应当分步骤、分时期的逐步放权,并且要加强制度建设和相关的立法工作,建立明确市场主体的责任,约束企业的行为,防止出现“一收就死,以防就乱”的局面。

2.结合我国的实际情况,建立起我国政府工具应用的模式,促进政府工具应用的“内地化”、“地方化”;深入了解政府工具本身的特点和应用机制、适用条件以及应用范围,使政府工具和管理问题相匹配;不能把政府工具仅仅看作是一种技术、手段和工具,还应当考虑到政府工具的应用可能带来的社会关系的改变以及各种利益矛盾,尽可能减少政府内部和社会各方面对政府工具应用的阻力,高效地发挥政府工具应有的作用,达成政府目标。

3.制定多种方案。在应用政府工具的过程中,除了要考虑行政人员、行政相对方和具体的行政条件和环境等因素以及政府工具本身之外,还需要灵活运用弹性原理,对行政管理过程进行预测,把握某一选择方案的发展趋势,对可能出现的突发事件超前制定应对方案,对政府工具的应用可能出现的意外情况甚至是负面影响也应当制定预案,确保政府工具应用的有效性。

4.建立政府工具有效运行的保障机制。政府工具的应用离不开行政主体,也离不开行政权力,需要行政主体依法正确合理的运用行政权力去发挥政府工具的功效。由于我国正处于转型时期,法制建设尚不够完善,市场经济还不够成熟,行政组织及其工作人员在运用行政权力的过程中存在很多不合理、不合法甚至违法乱纪的现象。有利益的地方争相监管,越权越位,没有利益的地方互相推诿,甚至出现了大量的索贿、贪污等犯罪问题,这些都会严重影响政府工具的有效应用。从根本上来说,还是我国政府缺乏完善的监督机制和制约机制,致使行政主体运用行政权力开展行政行为的过程中偏离了公共利益和公共服务这一目的,严重影响了政府工具的功效和性质。因此,政府工具的应用急需一套切实可行的保障机制,对行政主体、行政权力进行必要的限制,建立完备的监督约束机制,人大、司法、监察等官方监督机制和新闻舆论、民众等民间监督机制有机结合,在保证行政组织良性发展的同时也有利于保障政府工具发挥其有效的作用。

总之,我国目前处于改革发展的攻坚阶段,行政管理体制的改革是改革的重要内容之一,对政府工具的引进、研究和选择和应用势必将推动我国行政管理体制改革,促进我国服务型政府的构建,维护公共利益,改进政府的管理方式,提高行政组织的绩效。

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On the Choice and Application of Chinese Government Tool

XING Zhen-jiang
(Dept.of Politics and History,Xinzhou Normal College,Xinzhou 034000,China)

This first article gives a brief introduction and summary of the present development ofChinese Governmenttool. Then,thearticle makessomebeneficial discussions on the choice of Chinese Government tool.Finally the article analyzes the existed problem in the application of Chinese Government tool and proposes the improvement suggestion.

government tool;choice;application

D630

A

1008-2603(2010)05-0077-05

2010-08-18

邢振江,男,忻州师范学院政史系讲师。

(责任编辑:李潇雨)