论城市中低收入群体住房消费保障——一个住房公共政策视角

○郭丽

（广东金融学院 广东 广州 510521）

一、引言

住房是满足人的基本生理需要和安全需要的前提，妥善解决居民住房问题对维持社会稳定有很大的帮助。然而，高速发展的房地产业所伴随的日益高企的房价这一经济现实正逐步弱化每个居民“住有所居”的权利，甚至于导致低收入群体的住房权利的丧失。对此，政府从供应角度采取了三个层面的政策配给：第一个层面是完全通过市场机制供应商品房，第二个层面是具有一定政策性补贴的经济适用房及限价房，第三个层面是具有托底性质的廉租房。但这三个层面在政策衔接上有所脱节。因其面向的不同对象群体很难从经济收入上来合理划分，即保障的对象群体边界模糊，导致了“夹心层”问题的存在，使得上述系列政策对这一经济现实的改善并不明显。而不明显的更深层原因在于以上这些政策配给均属于住房产业政策和住房政策，是一种市场化机制的经济政策而不是住房市场公共政策。就理论层面而言，市场机制是一种有效的资源配置方式，在完全竞争条件下，市场方式可以实现资源配置的帕累托最优，即通过合理的市场竞争能够有效地解决效率问题。然而市场并非万能，当市场机制对资源的配置产生其自身无法克服的缺陷，即市场对资源配置无能为力时，“市场失灵”就产生了，此时，市场机制失效。这种过度偏重于由市场来解决住房问题的政策导向导致其定位、目的及目标都与公共政策的原则相背，体现为市场不能提供足够的住房公共产品以及出现房产开发商的自然垄断。因此，住房问题完全依靠市场机制来解决是不够的，政府要通过相关的政策对住房建设、交易、保有等各个环节加以调节，以确保最大限度地满足各个阶层的绝大多数居民对住房的需求。鉴于此，产业政策和住房政策向住房公共政策回归成为必然，这意味着房地产要从过度市场化向社会保障属性倾斜从这个层面而言，市场失灵在某种意义上成为住房公共政策形成的逻辑起点，即为了弥补市场缺陷，客观上需要政府及时制定并有效实施住房公共政策来干预市场，保护经济效率，维护社会公平。

二、住房公共政策的功能体现：制度创新与实践再造

1、住房公共政策更新了作为管理主体的治理理念

哈罗德·拉斯韦尔（Harold D.Lasswell）认为，公共政策是一种含有目标、价值和策略的大型计划。而戴维·伊斯顿（David Easton）则认为，公共政策是对全社会的价值作权威性的分配。两者都是从管理功能和目的角度对公共政策进行界定。这类界定强调公共政策是公共权力机构为解决政治、经济与社会生活中出现的公共问题而实施的管理手段，同时强调公共政策是公共权力机构为处理和协调社会利益问题而实施的管理，是对社会利益的重新调整和分配。公共权力机构的典型代表是政府，政府掌握着管理和社会公共事务的权力。这意味着随着经济、社会、文化等外在变量的变化，作为管理主体的政府必需不断更新自己的管理理念，以有效地解决公共问题，高效地提供公共产品和公共服务。具体到住房公共政策，它的功能是解决公共住房问题，解决公共住房对当今社会中低收入阶层与社会发展所产生的负面影响。住房公共政策不仅是一个客观存在的静态事物，而且也是一个动态的行为过程。公共权力机构为了解决住房公共问题而实施政策问题认定、政策规划、政策评估和政策终结等行为。它作为一种行为准则，能够约束和引导政府本身、房产开发商以及购房者的行为。因此，作为一种全新的治理理念，公共住房政策必然涵盖不同阶层的消费需求，针对不同阶层的需求构筑了全方位、多层次、立体式的住房保障体系，从而有效缓解以往住房市场凸显的矛盾。

2、住房公共政策是一种全面的制度创新

公共政策具有长期的效力，是政策设计者和推行者在利益的总和、协调、综合的基础上，通过科学的政策制定和有效的政策执行，最大限度地减少政策执行成本，通过政策—制度—关系的逻辑承递关系，利用政策体系的建立和执行最终达成新的制度安排的过程。它构建了全面的框架体系，包括供应体系、申报制度、轮候制度、运作方式、管理机制和退出机制等，最大化地实现住房供给激励机制和资源配置方式的高效率，并通过利益界定达成新的均衡，实现改革各行为主体的利益共享。这一框架体系涉及保障性住房的所有环节，形成了规划、建设、分配和管理的统一制度和工作机制，从而在制度层面上保障了建设目的性和预期性目标的达成，在政策层面上实现了一系列制度突破和创新

3、住房公共政策是一种有效的实践模式

住房政策体系是由不同空间和时间维度的各项分支政策组成的整体，政策功能的正常发挥有赖于分阶段各政策的正确制定和顺利实施。基于政府力量主导的住房公共政策是一种有效的实践模式，从香港公屋制度和新加坡的组屋制度，以及澳门和日本的公共房屋制度实践经验来看，它解决了由于政府财政负担过重而导致的政府失灵和市场缺陷所导致的市场失灵的双重矛盾。

三、住房公共政策的三维框架

住房公共政策是指依据特定时期的目标和公共政策的基本程序，通过国家的公共权力来协调住房市场各主体与利益集团之间的利益关系，以便达到住房市场各主体利益之间的利益均衡的行为准则。而目前，我国要形成完善的住房公共政策，面临以下三个问题。

1、住房市场的金融公共政策

住房市场是一个资金密集型市场，无论是住房开发还是住房购买都与金融支持程度密切相关。不同的住房金融政策决定了住房市场不同程度的发展与繁荣。完善的住房金融服务体系包括六个方面：完备的住房金融政策和法规、健全的住房金融机构、丰富的产品和工具、高效的融资市场、灵活多样的经营模式、完善的风险分担机制。但目前，我国的住房金融体系还不完善，主要包括商业性和政策性两方面。

（1）商业性。商业性方面表现在三方面。一是住房融资的渠道过窄，融资的品种非常单一。中低收入家庭住房融资非常困难，且缺乏有效的风险承担机制。当前住房资金来源主要通过银行信贷来解决，占全部融资的79%，体现为过度依赖商业银行信贷。上市融资、信托融资、债券融资以及其他融资方式十分有限。二是资金的期限不匹配。目前，各大商业银行商业性住房消费信贷的资金来源主要依赖一般居民储蓄存款。由于一般储蓄的资金具有短期性和随意性的特点，远不能满足住房信贷数量大和期限长的要求，因此造成存贷资金结构、数量和时间上不能合理匹配的局面。用短期的资金发放长期的贷款，容易使银行形成支付危机，从而给住房金融的进一步发展背上巨大的包袱，隐含巨大的金融风险。三是住房抵押贷款问题重重。住房抵押贷款利率低、期限长，由于尚未建立风险管理体系，风险非常大。其次，抵押贷款的创新性不够，品种单一，制度不完善。服务体系不完善，还款方式单一，操作程序复杂，影响了居民贷款购房的积极性。另外，房地产金融的二、三级市场即房地产抵押证券市场没有形成，住房抵押贷款涉及土地、房产等政府部门，又涉及评估、保险、房产经纪、公证等一系列社会中介机构，还牵涉到房地产开发企业，而当前这一领域相关法律法规并未完善。

（2）政策性。政策性方面表现为专业性和政策性住房金融体系不健全。包括：一是政策性住房金融发展滞后。对中低收入等特定人群缺乏政策性住房金融支持，如住房预售制度。开发商通过商品房预售可以提前回笼部分资金，降低财务费用，提高资金周转率。而购房者在商品房预售制度下却要承受住房面积缩水、小区规划变更、延期交房、开发商携款失踪等风险，使得该制度演变为开发商获取暴利而消费者单边承担风险的一种机制。二是住房按揭政策过度宽松。一方面是利率优惠政策，另一方面是第二套住房的信贷政策。个人住房按揭贷款的基准利率低，利率优惠幅度达到30%。而第二套住房的信贷政策，使得投资者能够便利地利用银行的金融杠杆从而加大住房的投资比重。这两方面的合力作用，造就了较低的个人住房按揭市场准入门槛，助推了房价并制造了房市泡沫，导致中低收入者被迫挤出住房市场。三是公积金份额有限，政策效果不明显。住房公积金制度的初衷是利用金融杠杆，互助互利，对稳定房价和解决中低收入人群的住房困难提供资金支持。但在实践中各地住房公积金制度发展极不平衡，各个行业之间的发展也存在很大的差异。其次，公积金政策中民意参与性不足，忽视民意参与的程序，有失公积金公共政策的公正性和合法性。如广州2009年初的公积金制度的调整政策，虽然从宏观上能增加公积金资金的积累，但在微观上却损害了缴交人的还款能力和合法权益。总体而言，住房公积金制度还远未发挥其应有的作用。

2、住房市场的土地公共政策

土地制度已经成为中国房地产健康发展的最大障碍。由于缺乏住房市场的土地公共政策，在既有的土地制度安排下，土地市场存在以下缺陷。一是利益分配关系失衡。土地市场的利益分配关系严重失衡，农民及城市居民的利益受到严重侵害。具体表现为土地的所有权、使用权、土地的出让、出租等，农民没有成为市场的主人；在征地过程中，农民成为弱势群体，没有实现平等自由的等价交换；在拆迁市场上，被拆迁者处于弱势地位，其拆迁权力没有得到很好的保障。城市与农村的土地边界模糊，这种土地边界的不确定为代理人即地方政府提供了侵占农民利益的制度基础。二是多重委托代理链条。各级政府通过层级代理来行使土地的权能，而土地产权的缺陷使得处于代理链条底端的地方政府主导了当地土地各权能的使用与变更，并以此极力扩张土地交易规模。尤其在土地出让金政策上，中央政府与地方政府的利益博弈成为常态。在现行体制下，由土地产生的资产（源）性收益和大部分税费基本上归地方所有，加之我国实行财政“分灶吃饭”的政策，各地政府在财政收入不足的情况下，只有利用土地出让筹集地方建设资金。由于没有形成土地的公共政策，中央政府与地方政府之间利益关系的调整难以在土地问题上达成各当事人之间的利益协调与平衡，使得土地市场所面临的问题与利益冲突十分严重，形成地方政府土地财政及土地交易腐败。而为了巩固土地财政，地方政府自然就把住房市场引导到以投资为主导的市场，结果导致房价高企，大量中低收入者被迫退出住房市场。三是土地“招拍挂”制度存在重大缺陷。自2004年实行“招拍挂”以来，土地拍卖价格偏离理性、疯狂飙升，部分地方在2007年频频出现地王项目。其次，大开发商在“招拍挂”制度框架下成为土地市场的垄断者。“价高者得”的原则为市场进入者设置了资金上的高门槛，使实力强大的开发商因此而获得与地方政府博弈的筹码，从而拖欠地价款坐等土地升值、延迟开发等，这是导致房价屡创新高的另一个原因。

3、各国住房市场的法律公共政策

发达国家都非常重视住房保障制度的立法工作，我国则相对滞后。

（1）美国的住房法律公共政策。美国早在1934年就有了《国民住宅法》，此法要求建立住房管理署，设立联邦存款和贷款保险公司，由政府提供低利息贷款，鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅，并规定在10年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房。随后颁布的《合众国住房法》规定，要为低收入家庭修建公共住房制定长远计划，以及陆续推出的《城市住房发展法》、《国民可承担住宅法》、《公房管理改革法》和《住宅抵押贷款法》等法案，从法律制度层面对中低收入阶层的住房保障进行明确的界定。明确住房保障的对象、保障的标准、保障的水平、保障资金的来源、专门的管理机构以及对违法违规行为的处罚措施。明确规定居住权是公民权利的重要组成部分，从而为建立住房保障制度以及相关政策措施的采用提供法律依据。目前，美国在住房保障立法方面已形成了比较完善的体系，涵盖了公共住房补贴、房租补贴、消除贫民窟等诸多方面。

（2）日本的住房法律公共政策。日本政府于1950年先后制定实施了包括《住房金融公库法》、《公营住宅法》、《日本住宅公团法》、《城市住房计划法》等40多部相关法律来保证住房保障制度的有效执行。日本住宅方面的法规体系大致可分为三类。第一，引导住宅产业发展综合性政策和法规。第二，具体组织和实施的政策法规。第三，住宅产业技术、标准的法律法规。这些法规体系明确了中央政府和地方政府在住宅供应方面的责任，在必要时，国家必须从财政、金融及技术上给予中低收入一定的援助。

（3）新加坡的住房法律公共政策。新加坡于1927年根据《新加坡改造法令》成立了新加坡改造信托基金会，负责编制总体更新规划方案、制定更新计划、为更新计划拆除房屋的居民提供住房。此后，新加坡开始发展公共住房。1960年，新加坡政府又根据《住房发展法》成立了房屋发展局，是法律和国家发展部的一个法定的独立部门，也是新加坡公共住房发展的惟一权威机构。此机构除了为有资格的居民提供出售或出租的公共住房外，在改善住房建设技术方面也起着积极的作用。此外，新加坡在1981年11月还提出《中央公积金法》（修正案），推出了强制性住房保险计划，旨在减少抵押风险并保证在组屋拥有者丧失偿还能力的情况下由中央公积金负责清偿尚欠的余款。

（4）我国的住房法律公共政策。与上述发达国家相比较，我国住房法律公共政策仍处于缺失状态。从1998年开始，我国出台了一系列旨在促进房地产业持续发展的调控政策。但是，由于这些措施大部分都为短期措施，同时存在着各项政策目标的不一致性甚至矛盾性，形成了房地产业一直缺乏强制的、权威的基本法律作为行业发展的依据和指引的局面。目前，各地执行的有关经济适用房、廉租房等方面的行政法规主要有：1993年的《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，其中包括《关于大力发展经济适用住房的若干意见》、《关于进一步加快经济适用住房建设有关问题的通知》、《经济适用房住房开发贷款管理暂行规定》以及《住房公积金管理条例》等；1999年的《城镇廉租住房管理办法》；2003年的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》；2004年的《城镇廉租住房租金管理办法》；2005年的《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》等。在执行贯彻这些法规的过程中，我国政府仅靠行政手段来进行住房保障，并未上升到立法保障层面，这与中低收入阶层的住房保障的目标不相适应。公共住房立法的缺位，对于现代意义上的住房保障而言，意味着仍未建立起一套完整的法律保障体系。其次，司法执行不力，司法效率低下。目前，土地征用、出让、转让和储备房屋拆迁等制度不太合理，住房的开发、销售、出租、中介和物业等市场制度不健全。这种基础法的缺位，导致目前住房体制有三大弊端：一是政府与人民的关系。政府本应为民谋利，但实际上却成了与民争利；二是政府、人民与开发商的关系，政府本应为民谋利，实际上却存在地方政府为开发商谋利的问题；三是由此形成了罢黜政府的公共住房开发队伍和住宅合作社，独尊开发商的局面，培育了开发商垄断集团。

四、政策建议

1、建立与中国住房制度相适应、符合中国国情的住房金融制度体系

建立“市场主导、监管有度、一二级市场联动、风险共担”的住房金融体系，建立多元化、多层次的住房金融市场，利用不同融资方式、不同金融产品、不同金融市场，来满足多层次住房融资的需要。一是完善信贷体系。实行差别化的住房信贷政策，优先支持中低收入居民购买第一套中小户型的自用住房，对于第一套住房以外的其他贷款，实行屡进的首付比例和贷款比例。设计针对中低收入家庭的住房信贷产品，比如说政府的贴息贷款，可以适当降低中低收入居民的住房贷款利率。发展多样化的住房信贷机构，建立中低收入居民为主要对象的专业金融机构，支持中低收入家庭购买中小户型、中低价位的住房。鼓励和引导金融机构积极开展住房信贷业务，提高市场的流动性和融资的效益，包括分散和降低风险，建立住房信贷的资金流动制度。进行金融工具创新，推行住房抵押贷款证券化，分散金融机构的风险，增强资产的流动性、变化性。二是健全政策性金融体系，完善公积金政策。明确公积金主要向中低收入家庭提供信贷，包括公积金的归己、投资管理和发放，适当限定公积金融资的对象和融资的比例，对第一套住房降低利率提高融资额度，同时针对不同户型面积进行差别化政策。扩大住房公积金的缴交面和履盖面，树立“以人为本”的理念。改革住房公积金的使用办法和业务管理办法，变城市内封闭性的运作机制为开放的区域间公积金融通运作机制。加强对住房公积金的监督，把公积金的公共利益建立在缴纳者的微观利益之上。三是拓宽住房金融融资渠道。建立商业性住房金融和政策性住房金融有效结合的制度，积极培育和完善住房债券、股票、信托和基金等市场，设立专门的住房融资机构，包括抵押贷款、协会、安全证券公司等。开展住房贷款证券化和结构性融资，发展住房租赁、融资租赁，由金融促进公司与政府的住房保障合作，以租赁方式向中低收入家庭出租小户型住房，以便政府利用少量的住房租金补贴引导整个社会和市场来建设和经营小户型的住房，解决中低收入家庭的住房问题。四是健全住房金融机构的风险分担机制和转移体系。组建住房担保公司，为中低收入居民购买住房提供担保，适当注入国家的信用，设计和开发出适合普通居民住房担保的产品。

2、制定中国住房市场的土地公共政策

一是完善现行土地的法律法规。通过程序确定住房土地市场的公共利益，通过政府公权力来平衡政府、企业、个人之间的利益关系。同时，划清政府与市场的边界，让土地政策、廉租房、经济适用房建设政策进一步制度化，以形成市场有效预期。可以借鉴新加坡的做法：90%的用地不做商品房开发，而由政府开发住房，低价提供给居民居住。二是建立全国性的土地基金。以级差地租的方式收取土地出让金，以中央转移支付的方式让全国居民分享城市化进程中的成果，以此减少由于住房作为财富分配及转移机制所带来的分配不公。三是界定土地的基本权能，确立城市与农村的基本边界，保护农民与城市居民的根本利益不受侵害。四是推动土地征用制度的改革。制定新的土地征用办法、补偿标准和补偿机制，严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围，保障农民作为土地产权主体的权利。建立征地监管体系，培育独立自主的土地征用、出让和转让等土地市场主体，包括供给主体和需求主体，将土地总体规划的调整审批权限以及土地出让金的管理权限上收，对建设项目用地严格地管理，避免地方政府既当所有者又当经营者和监管者。探讨农耕土地的出让和转让制度，建立农村土地所有权和使用权出售和出租机制，探索土地出让综合评标方法，推进经营性单位划拨土地和无偿占用土地向有偿占用土地转变。建立失地农民的社会保障和就业制度。五是建立行业用地监控体系及制度，完善土地规划监管制度。加大土地管理执法力度，维护良好的土地市场秩序。六是改革土地出让、转让制度。对经济发达地区财力增长较快而房价又畸高的城市，可探索由购房户分期支付土地出让金的办法来建设特定商品房；减少划拨用地，取消协议出让土地，完善土地招标和拍卖制度；对宗地的出让面积应加以控制并限期开发完成、限期上市，防止囤地和囤房；土地出让前必须有规划控制指标，尽量采取熟地出让的方式出让土地。

3、完善政策法规，制定《住宅法》

法制建设滞后于行业发展所带来的一系列相应问题，已严重影响了房地产业的规范发展以及住房公共政策实施的严肃性和可持续性。因此，应优先考虑出台《住房保障条例》，从法规上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立，以及对违法违规行为的惩处措施等内容，待时机进一步成熟后再开展《住宅法》立法工作。我国有必要尽快制定《住宅法》，通过制定住房市场的中长期公共政策，以法律保障每一个公民的基本居住权得以实现，从而体现中国住房公共政策的基本原则。

加快《住宅法》立法工作的意义在于：一是从法律上确立人民的住房权；二是重新建立多元化的住房供应市场体制，让开发商供应房屋以外的住房供应途径切实发挥作用。按照目前住房保障规划，政府需要大量低价或无偿为保障性用房提供土地和资金，这会对地方政府财政收入等政绩考核指标带来压力。在目前的住房供应体制下，政府显然存在多个经济目标冲突的问题。因此，在内容上，《住宅法》应该主要包含以下三个方面。一是住房保障功能，强调居民有住房权，实现“居者有其屋”。二是保护消费者权益，对由拥有住房权而产生的房屋处置、物业费等问题做出相应的规定。三是重构市场制度，对房屋供应结构进行重新审视和调整，逐步转变由开发商垄断的住房供应体制，形成政府、单位、开发商“三位一体”的住房供应体系。即建立和发展国有独资公共住房开发企业、住宅合作社、建筑开发商三支住宅建设开发队伍，建立和完善以非营利公益性住房为主的廉租住房、经济适用住房、合作住房和商品住房四类住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。改变开发商垄断的住房供应现状，应将政府供应、居民互助建房等共同列入住房供应主体范围。

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