事业单位国有资产管理的问题与完善

○杨瑶

（浙江省疾病预防控制中心 浙江杭州 310051）

预算管理是事业单位国有资产管理的重要手段，资产预算是财政部门预算一个不可或缺的重要组成部分。资产管理与预算管理是一个不可分割的整体，二者的有机结合，既有利于有效开展资产管理工作，也有利于深化公共财政预算管理体制改革，科学编制财政部门预算，具有理论指导意义。当前影响部门预算深化改革的障碍之一就是事业单位国有资产管理改革的滞后，以及由于这种改革滞后导致部门预算与事业单位国有资产占有相结合方面存在着诸多问题。因此研究建立事业单位国有资产的预算管理体制，有利于促进综合财政管理改革、有助于提高财政配置资产效率、有助于从源头上预防和解决腐败问题，具有重要的现实意义。

一、当前事业单位国有资产管理的问题

事业单位国有资产是我国各级党政机关、事业单位和人民团体开展正常工作、履行职能而所需的必要资产，因此事业单位在使用这些资产时并不以营利为目的，而是通过对资产的占有和使用来为社会提供公共服务，以资产的使命为目的，以保证社会和经济正常运转，促进社会和经济发展。经过多年的部门预算改革，预算分配的规范性和科学性得到了很大提高。但是事业单位国有资产管理方面还存在着诸多问题。

1、资产预算约束力差

在资产购置环节，由于资产购置过程缺乏规范的科学、民主决策机制，一些部门单位决策失误、经验不足，甚至个别人谋取私利等原因，造成单位无效资产增加，资产隐性流失现象普遍，造成国有资产的大量损失。一方面是预算内追加的经费支出随意性较大，使各个部门单位资产的配置形成失衡和增长的无序。另一方面，一些部门单位收费项目繁多，资金来源渠道复杂，没有真正从资金源头上对部门单位购置资产形成有效的控制和制度约束；而财政部门对非税收入的返还并没有纳入综合财政预算进行统筹考虑，各级财政部门未能充分发挥对资产管与预算管理的宏观调控作用，以及调剂资产和将闲置资产“盘活”的职能。

2、固定资产损耗价值得不到反映

固定资产折旧就是在固定资产使用的寿命内，按照确定的方法对应计折旧额进行系统分摊。事业单位不从事生产，占有固定资产的目的不是为了盈利，但固定资产支出是随着固定资产的耗费而转移的，根据收支配比原则，这种支出应以折旧的形式分配到每年的支出当中。目前的规定其弊端显而易见，首先，当固定资产购入时作“事业支出”处理，会虚增当年事业支出数；其次，固定资产不提折旧，又人为地减少每年的事业支出数，从而虚增事业结余，不能真正地体现会计核算的配比原则。而且，由于固定资产折旧没有正确的会计评估，使得事业单位每年使用固定资产的耗费不清晰，事业支出信息模糊，折旧得不到反映，单位会计报表上的固定资产没有体现其净值，导致净资产虚增，从而影响国家对全额事业单位固定资产投资方向，造成有些该投资的地方没有投资，而不该投资的地方却重复投资，形成国家资金使用不准确性。

3、资产流失较为严重

一是在资产处置上，缺乏具有严格约束力和权威性强的相关法规，有的部门、单位产权意识薄弱。不少单位不经国有资产监督管理部门批准、不遵守财政部门有关规定，随意变卖、转让、更新、报废、贱价处置国有资产，不按规定履行报批手续，资产购置与处置失控，造成国有资产严重流失和滋生腐败。二是对非经营性国有资产转经营性国有资产部分的处置混乱。现在非经营性国有资产中有相当一部分已转化为经营性国有资产，虽然转化资产的根本性质发生了改变，但是对其管理并未发生改变，非转经后的国有资产仍由原行政事业管理，这使得转化资产的产权不清晰，对其管理也不够科学合理，甚至造成了行政事业单位资源的浪费。

4、资产的资不符实

一是由于事业单位资产管理基础薄弱。不少单位没有健全的资产核算制度，没有实行固定资产台账、总分类账和明细账核算，对固定资产更新、维修所形成的资产、从其他渠道购入的资产以及调入、捐赠等形成的资产不及时入账甚至不入账，导致行政事业单位和财政部门之间资产占用信息不对称。财政部门无法准确掌握部门资产占用情况，难以结合部门资产占有状况确定新增固定资产的标准和数量，难以结合资产占用状况安排预算并按照一定的标准确定实物费用定额。二是由于固定资产使用报废制度不够完善。事业单位的固定资产没有明确的使用年限，使得事业单位固定资产报废随意性较大。有的地方对一般设备的固定资产报废，只需经单位负责人同意即可报废，如果单位负责人不负责，随意批准报废固定资产，就会造成国家财产的损失，同时也容易形成腐败，某些人为了自己的私利，利用权力把不应报废的设备作报废处理，占为己有。同时，对大型、精密贵重的设备、仪器的报废要经过有关部门鉴定，报废手续过于繁杂。在2000年的国有资产清查中，就发现有的单位有一定量的固定资产早已不能使用，有的甚至丢失，但会计账上还有固定资产原值，其原因就是没有规定报废年限，请人鉴定工作繁杂，有的设备甚至不知道请哪个部门鉴定，所以干脆不报废，虚增了固定资产。而由于这类设备没有了使用价值，时间一久造成无人管理而丢失，造成了国家财产的浪费，如果及时报废，能即时计清固定资产残值并收回，可避免浪费现象发生。

二、完善事业单位国有资产预算管理的对策

1、理顺预算管理与事业单位国有资产占有相结合的管理机制

我们建议对各级政府所属事业单位国有资产实行三级管理：第一级是各级财政部门。其作为政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，对事业单位的国有资产实行综合管理。第二级是主管部门或接受委托的各相关部门。财政部门根据工作需要，可以将国有资产管理的部分工作交由有关单位完成。有关单位根据受托管理范围，对事业单位国有资产实行监督管理，并对财政部门负责。第三级是行政事业单位，对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。三级管理体制中，财政部门是主导部门，承担对事业单位国有资产综合管理的职能。这三级管理体制的建立，使长期困扰事业单位国有资产管理工作的体制性问题得到明确界定。在这种体制下，各级财政、主管部门和各单位各司其职、各负其责，有利于加强事业单位国有资产管理工作。

2、对事业单位固定资产实行计提折旧的核算

对全额预算事业单位的固定资产应实行计提折旧的核算，从而保证全额事业单位固定资产合理配置，有效使用。首先，要完善全额事业单位固定资产折旧制度，也就是根据会计制度中固定资产标准，对固定资产进行分类，并规定每类或每项固定资产的折旧年限，折旧方法。其次，各单位根据本单位的实际情况将固定资产的类别、预计使用年限、使用的折旧方法等编制成目录，作为计提折旧的依据并交国有资产管理局备案，固定资产折旧方法一经确定，不得随意更改。再次，为了使固定资产的支出在各个时期合理分配，使之与事业支出在各时期相配比，全面反映事业单位每年的事业支出中固定资产折旧所占比例，从而使事业支出更合理、合法，全额事业单位会计核算应增加“事业支出—折旧”和“累计折旧”科目来核算计提的折旧；取消“固定基金”账户，固定资产计提折旧后，购置固定资产资金来源从折旧中得到补偿，这样固定基金账户存在就没有什么意义了。同时固定资产累计折旧在年度会计报表中反映，年末固定资产净值反映的是单位实际固定资产净值，从而保证了会计信息的真实性。

3、明确事业单位国有资产部门预算主要内容和编制程序

事业单位国有资产部门预算与事业单位部门资金预算不同，行政事业单位国有资产部门预算主要包括以下内容：事业单位由其机构职责和编制人员配置所决定的资产占有使用标准。事业单位占有使用资产的现状，包括资产构成、资产结构、资产分布、固定资产、流动资产、有效资产、闲置资产、报损报废资产、需更新改造资产、资产维修等。事业单位的资产预算计划，包括详细固定资产购置内容和经费、资产维修经费、资产维护经费及事业单位的资产预算执行情况等。事业单位国有资产部门预算的编制程序一般为：事业单位的国有资产管理部门负责进行本部门和单位的资产预算编制计划，按年度对本单位使用的国有资产进行清查和产权登记年检，分年度结合人员编制和工作需要提出年度资产购置计划报主管部门审核，主管部门对其人员和资产占有使用情况进行核实后，汇总上报同级财政部门的国有资产管理部门；财政国有资产管理部门根据相关规定和标准对各事业单位的资产预算编制计划进行审核和汇总，报财政预算管理部门审批；资产预算作为部门预算的重要内容报人大审查批准后，财政国有资产管理部门将经过审批的单位资产预算下发给各部门和单位执行。

4、实行资产信息的透明和共享

在做好资产日常管理规范化工作的同时，要建立和完善资产信息管理系统和有资产信息报告制度，使资产占有和使用状况的即时信息在各级资产管理部门预算部门得以共享。只有解决了资产管理部门和预算部门之间的信息不对称问题，才能使预算安排建立在科学准确的基础性数据之上，从而有效地控制资产的复购置和超标准购置问题。完善固定资产报废制度，事业单位的固定资产使用年限可参照《企业会计准则——固定资产》中的各类资产使用年限，根据事业单位固定资产的使用性质和固定资产的类别、项目规定其使用年限，当固定资产达到报废年限时，由单位报固定资产管理部门并附上有关材料，经批准即可办理报废手续，这样，简化了固定资产报废手续，又使固定资产报废有章可循。

[1]李林池：建章立制切实加强行政单位国有资产管理[J].国有资产管理，2006（7）.

[2]杨瑞金、冯秀华：巴西政府公共资产管理及启示[J].中国财政，2006（4）.

[3]凌岚：对深化我国预算制度改革的几点建议[J].经济研究参考，2005（39）.

[4]牟树青、于主姐、崔运政：当前我国部门预算改革中存在的问题及建议[J].财政研究，2004（7）.

[5]马国贤、缪惠频：论公共财政框架建设的三位一体模式——兼论深化部门预算改革的途径[J].财政研究，2004（3）.