社区养老——新型养老模式的构建

○邓娟

（武汉科技大学文法与经济学院 湖北 武汉 430000）

社区养老
——新型养老模式的构建

○邓娟

（武汉科技大学文法与经济学院 湖北 武汉 430000）

我国在上世纪末开始步入老龄化社会，老年人口规模不断扩大使我国养老保障的压力日趋加大，对养老模式进行积极的探索势在必行。本文对此进行了大量的文献研究，从我国老龄化这一背景出发，对国内外已有的社区养老模式进行归纳，对城市养老的需求、供给情况进行了分析，系统探讨了社区养老的可行性。在比较分析的基础上，结合实地调研情况，指出我国社区养老未来是向产业化、专业化和规模化方向发展。

人口老龄化 养老方式 社区养老 社区服务

随着经济的发展、科学技术的进步、人们生活水平的提高，人口死亡率下降，平均寿命延长，老年人口数量在增加。与发达国家实现工业化以后出现人口老龄化不同，我国在工业化任务尚未完成、有关体制还不健全、人均收入水平较低的情况下进入人口老龄化社会，是典型的“未富先老”国家，如何解决老年人口养老保障问题已迫在眉睫。社区养老在这种形势下应运而生。但由于我国社区养老服务在发展水平上还处于初级阶段，与构建社会主义和谐社会的要求还有不小的差距，因此社区养老保障服务体系需要针对老年人日益增长的服务需求不断进行完善。

一、国外社区养老服务的理论及经验

1、日本社区养老服务

随着老龄化问题的凸显以及家庭养老模式的退化，日本在二十世纪六十年代就开始关注社区养老服务，经过不断地发展和完善，基本形成了较为完善的法律和政策体系、多样化的组织形式以及丰富的服务内容。

（1）完善的法律和政策体系。二十世纪六十年代初至今，日本出台了有关社区养老的法律与政策近十部，主要有《老人福利法》、《老人保健法》、《高龄老人保健福利推进10年战略计划》、《看护保险法》、《社会福利及看护福利法》、《关于社会福利服务基础结构改革》等，构成了日本社区养老服务的政策支持和立法保障系统。1963年颁布的《老人福利法》被称为“老人宪章”，它是日本推行社会化养老的开端。该法第一次对社区养老的服务内容做了规定。随后的《老人保健法》又针对老年人的医疗保健服务做了更进一步的规定。1989年推行的《高龄老人保健福利推进10年战略计划》，再次明确了社区在养老服务中的主体地位。

需要特别提出的是，2000年4月实施的《看护保险法》规定年满40岁的公民都要交纳看护保险费以解决年老后的看护问题，地方政府充当承保人的角色。当公民希望得到社会护理时，首先要到当地政府呈交申请，行政管理机构通过调查确认需要护理的程度，最终按规定批准相应的保险赔偿费。公民用这笔费用自由地选择服务机构。这是一种充分调动社会力量和资源的服务方式，既可以满足老年人的需要，减轻财政负担，又引入了市场机制，促进了服务效率和质量的提高。另外，《福利人才确保法》作为社区养老服务持续发展的保障，从法律上对福利人才的培养及其应有的经济、社会地位予以保障，保证了社区养老服务的人才供给。针对日本社会的高龄化现象，日本政府还通过修改《雇佣保险法》推动高龄雇佣，修改案加强了对大量雇佣高龄者的企业进行奖励的制度，增设了“高龄者继续就业补助制度”，对工资低于60岁退休时工资的高龄受雇佣者给予一定的补助。另外，日本政府还采取鼓励延长企业职工退休年龄等措施，引导老年人由“老有所养”转变为“老有所为”。

（2）多样化的组织形式。目前日本的社区养老组织形式主要有四种：第一，以政府力量为主，服务人员由政府与民政人员组成；第二，政府资助下的民间组织，如社会福利协会等；第三，志愿者及其组织，主要由家庭主妇、大学生及健康的老人组成；第四，企业式养老服务。

这里特别对志愿者组成的非营利组织加以介绍。1998年日本颁布了《特定非营利活动促进法》，有力地推动了NPO的蓬勃发展，其中大部分都集中于对老年人及残疾人等弱势群体的帮助。活跃在川崎市的“玲之会”就是一个很好的例子。“玲之会”的成员基本上都是家庭主妇，它的主要活动包括“Mini-day service”和“Diamond club”，资金完全来源于参加活动的志愿者和社会捐助。“Mini-day service”是对“日托服务”的补充，其内容包括唱歌、做游戏、做手工、健康讲座等，通常还提供午饭。这一方面给了家庭主妇们一个自我实现的机会，另一方面也为有需要的老人提供了必要的服务，充实了他们的晚年生活。“Dia-mond club”是一个以信息交流为主的活动，它是联系不同社区的志愿者以及不同社区老人的一个纽带。志愿者们在此交流服务的经验和心得，互相学习以便今后更好的服务，老人们在此认识新的朋友。同时，老人也可以向志愿者表达自己的愿望和需求，使志愿者在今后的服务中能更好地满足老人的需要。志愿者也会把老人的需要传达至相关部门以弥补政府信息的不灵通。

2、英国社区养老服务

上世纪末开始，英国就将养老问题纳入社区，对老年人采取了社区照顾的模式。社区照顾的概念产生于二战后，与英国的非住院化运动息息相关。福利国家政策在英国兴起，国家对孤老、残疾人和精神病患者实施住院式照顾，即将他们安置在由政府出资兴办的、与生活社区隔离的福利院舍中进行精心而细致的照料。虽然这一做法对那些生活不能自理而又无依无靠的老年人来说，具有相当的成效，然而，长期的住院照顾容易使受助者处于一种非正常的环境之中，使他们产生了强烈的依赖感，并逐渐失去了适应社会、进行正常生活的能力，加之某些住院者受到了非人道的待遇，于是人们发出了让住院者回归社会的呼声。随着福利国家的逐步衰退，政府顺势倡导，英国社区照顾的方法便应运而生。可见，社区照顾是英国推行社会服务的一项内容，也是英国在福利国家政策变化下倡导的一种社会工作模式。

英国有关社区照顾的法令明确指出，要在社区内对老年人提供服务和供养，以便使他们尽可能过上独立的生活。其目标是在他们自己的家或“像家似的”环境中受到帮助。社区照顾实际上包含社区内的照顾和社区照顾两个概念。社区内的照顾就是运用社区资源，在社区内由专业工作人员进行照顾。如利用社区中的服务设施，对孤老及生活不能自理的老年人进行开放式的院舍照顾，老年人可以随时走出院舍，进入他生活的社区。社区照顾就是由家人、朋友、邻居及社区志愿者提供的照顾。如为有各种需要的老年人提供家庭服务，这样老年人便不用脱离他们所熟悉的社区，可以过正常人的生活。

二、我国城市社区居家养老服务的现状及存在的问题

随着市场经济体制的转变，改革开放的深入，社会的不断发展，人们的价值观念都发生了显著的变化，传统的养老方式受到了越来越严峻的挑战，单一的养老模式（家庭养老模式、土地养老模式、集体养老模式、社会养老保险模式）已无法解决相当一部分人的养老问题，完善社区养老体系的必要性与紧迫性已日益体现。而我国城市社区居家养老服务存在以下问题。

1、法律法规不健全、不完善

社区居家养老缺乏相应的政策法规和完善的服务体系支撑。比如非营利组织的社会地位尚未得到承认（如在登记注册方面受到限制）、相关的法律法规不完善、扶持非营利组织发展的相关政策不够完善。此外，为了促进民间资本对社区养老服务的投入，政府应制定相关优惠政策。

2、家庭养老观念的转变，家庭规模缩小导致家庭养老功能弱化

养儿防老的观念在我国农村根深蒂固，家庭赡养一直是最重要的养老方式。但是随着社会的发展、传统观念的改变、家庭结构的变化及青壮年外出务工人员的增加，传统的家庭养老方式受到严重的冲击。家庭结构的小型化，使得老年人和独居子女增多。居住方式的代际分离使得众多的老年人在经济供养之外还面临生活不便、照料不够、精神空虚等问题，使得家庭的养老功能弱化。

3、老年人平均寿命的延长以及患病率、自理能力的下降

随着社会发展，生活水平不断提高，老年人的寿命也在不断延长。老年人口患病率、伤残率的上升，以及自理能力的下降，意味着他们需要更多的日常护理、生活照料和社会服务。这一切必将加重家庭负担，也增加了年轻人拒养老人的消极情绪。

4、资金短缺，资金来源方式单一

从目前的情况看，社区管理资金来源有限，主要由民政局投入，资金严重缺乏。这些经费对居家养老工作的启动，为一部分老人购买居家养老服务起到了一定作用，但若要提供较为全面的居家养老服务，无疑是杯水车薪。

5、社区养老服务机构及设施不完善

居家养老服务机构尚未形成一定的规模，设施不完善，主要体现在以下三个方面：第一，老年服务设施设计不合理，适用性较差；第二，服务设施不够齐全，无法满足老年人需求；第三，基础设施较差，配备也比较单一。

三、国内可借鉴案例分析

海曙区位于宁波市城区中心区域，人口老龄化程度高于浙江省平均水平。从2000年到2005年，海曙区老年人占总人口的比例上升了70%。2005年，海曙区60岁以上的老人达到6.3万人，占总人口的18%，其中空巢独居者又将近一半。

为解决这些困难老年人的生活问题，传统的方式是修建养老院安置他们，但浙江省宁波市海曙区发现，这种“机构养老”难以为继，不论政府投入多少钱、批多少地、盖多少房子，都赶不上养老人数的增加。海曙区政府曾经算过一笔账：如果建敬老院，全区70岁以上的困难老人都要进去，要建200张标准床位的敬老院8个，财政需投入9000万元。政府财力杯水车薪，但又必须解决“未富先老”的问题。在这种情况下，“居家养老，社区服务”模式应运而生。

简而言之，“居家养老，社区服务”的实现方式是“走进去、走出来”。

所谓“走进去”是指，从2004年3月开始，海曙区政府为那些80岁以上高龄、独居的困难老人，按每人每年2000元的标准购买服务，服务人员以下岗失业人员为主，每天上门服务至少1小时。这种服务是向非营利组织——海曙区星光敬老协会购买，海曙区每年拿出150万元投入到居家养老服务，120万元用于购买服务，30万元用于星光敬老协会的日常开支。协会依托社区组织运作，敬老协会提前两个月把居家养老的工资划到社区，社工给老人提供服务后，每月到社区领取工资。敬老协会负责社工的培训监督。如果老人在社区吃饭，则由社区义工打理。义工多为老人服务，工作时间通过“义工银行”储存起来，等他们衰老需要服务时，再把时间支出，向社区申请等额服务。

“走出来”是让大部分行动方便的老人走出“小家”融入“大家”，每个社区建立带有日托服务功能的居家养老服务中心，中心建立一个老年之家，供老人在此“老有所乐”。居家养老服务中心开设了包括文化学习、心理咨询、慈善救助等免费或低偿服务的项目，为老人提供送饭、洗澡、洗衣、陪送、康复锻炼等个性化服务。海曙区还设计“一键通”电话服务平台，事先将高危老人的姓名、住址、子女及病史等资料输入信息系统，高危用户拿起电话后，即便是诉说有困难，几秒钟后，信息系统会自动接通并显示用户信息，有关人员将作出第一时间救助。

“海曙模式”的关键在于社区养老专业化服务，满足了老年人对精神慰藉的需求，同时又经济可行，还开辟了社区就业的新空间。

四、完善我国城市社区居家养老服务的建议

1、健全法律法规，完善相关政策措施

应加快老年社区建设和老年人权益的立法，对其发展作出长期规划。同时，在我国的现实国情下，社区养老服务的发展在很大程度上取决于政策的支持程度。政府应从宏观的角度制定各项支持社区养老的政策，如社区养老服务设施用地、用房优惠政策、养老服务设施收费优惠政策、减征或免征社区兴办老年服务福利事业企业所得税、放宽注册条件、免交注册手续费等，政府应建立为社区养老服务的设施和项目的财政支持计划、城市公建配套法规、社区养老服务管理规章以及社区养老服务实施管理规章等。

2、拓宽养老资金筹措渠道，形成多元化和多渠道投入的发展机制

要建立以社会筹集为主、政府资助为辅的多层次、多途径、多渠道的投资发展体制。继续扩大宣传力度，鼓励社会各界积极关注养老事业，鼓励社会团体、企事业单位和个人向社区养老服务机构捐资、捐物或提供无偿服务。同时政府应在国民收入的再分配中适当加大对社区养老资金的投入比例，兴建养老服务机构设施，给予老年人服务相应的资金支持。社区居家养老服务机构可根据老年人的实际承受能力，形成不同档次的服务标准，实行有偿服务、低偿服务。这样既实现了政府购买服务，又满足了社区不同层次老年人的服务需求，同时也能吸引私人投资，拓宽资金来源。

3、加强社区居家养老的理论研究，改变居家养老的观念

养老方式的实践需要科学理论的指导，应投入必要的人力、物力加强养老方式，尤其是新型居家养老方式的研究，从科学的角度和发展的眼光去审视分析其内在的发展规律，提供预测和规划的工具。同时要转换思维，改变居家养老的观念，增强对社区的主体感和责任感，使社区内的居民对自己所居住的社区产生一定的感情和归属感，自觉融入到社区的集体中，为社区发展作出贡献。这种社区服务思维模式的培养和转变将更有利于社区居家养老的健康发展。

4、完善社区养老机构设施建设，尤其是医疗康复设施建设

首先，改善社区养老服务设施的使用功能；其次，要完善医疗保健康复设施，开展保健康复、常见病预防等知识讲座；再次，完善社区老年文化体育设施。

5、建立一支专业人员与志愿者相结合的居家养老服务队伍

居家养老服务工作的成功与否，很大程度上取决于是否拥有一支专业、敬业的服务队伍。目前我国的居家养老服务队伍建设是与再就业工作相结合的，从下岗失业群体这个人力资源库中进行选择的优势是可借用政府给他们的政策优惠，达到降低成本的目的，但是需要对服务员按不同的要求进行专业知识和技能培训，实行职业资格制度和技术等级认证制度，按培训技能考核的等级从事相应等级的服务，做到持证上岗，不断提高服务人员的专业化水平。同时，积极鼓励志愿者参与到社区居家养老的服务中来，并对其进行规范和管理。首先，应积极推进和完善社区志愿者登记注册制度。在注册登记时，要完善对志愿者的意愿、服务特长及其希望提供的服务等相关信息的登记，以方便对志愿者进行分类，使志愿者尽可能地发挥各自的专长，提高服务效率。其次，应加大宣传力度，倡导社区养老志愿者服务的积极参与。

五、结束语

社区养老服务事业作为当下养老保障模式选择的一个重要组成方面，它的发展不仅关系到亿万老人的切身幸福和安乐，也直接影响到和谐社会的构建。社区照顾与传统的家庭养老、集中院舍养老相比，具有很大的优越性，它更注重对老年人心理和精神上的慰藉，提高了老年人生活的质量，只有这样，才能真正贯彻落实党中央提倡的老有所养、老有所住、老有所医、老有所乐的方针。

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（责任编辑：胡婉君）

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