军队引入绩效预算的思

○刘 凡

（1、71320部队后勤部 河南 开封 475000；2、军事经济学院 湖北 武汉 4

在我国，随着预算体制改革的不断深入，绩效评价也被日益重视起来。党的十六届三中全会明确提出“建立预算绩效评价体系”，标志着预算的绩效理念开始制度化。

一、绩效预算的内涵

所谓绩效预算，就是要阐述和明确请求拨款所要达到的目标，为实现这些目标而设定的计划需要花费多少钱，以及用那些量化指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作情况。绩效预算是指结合政府的中长期战略计划，用绩效目标作为约束手段，以政府职能的整体目标为导向的一种新型预算模式。绩效预算是由绩、效和预算三个要素构成。“绩”是指财政支出所要得到的结果，“效”是指完成目标的情况和取得的效果，“预算”是指财政为支出目标提供的拨款额。结果是“量”，是指提供的公共产品和公共服务的多少；效果是“质”，是指提供的公共产品和公共服务相对人们的初衷、意图是否理想，是否让人满意。

军费绩效预算是一种把军事资源分配的增加与绩效的提高紧密结合起来的预算系统，是一种结果导向型的预算模式。军队实行绩效预算有助于提高军费的使用效率，为军队提供了科学的、合理的考核标准，有效地促进了军队体制编制的改革。它能准确地反映出干部的实际工作能力，同时，使一些低效能的机构或一些无绩效、无所事事的军事机构暴露出来，为合理消减某些军费支出和精简某些机构提供财务上的依据。

二、军队实行绩效预算的必要性

1、军队实行绩效预算是实现部队科学理财的需要

新世纪，我军提出了“科学理财”的方略，要求全军各级财务部门走科学理财的路子。科学理财要求军费分配合理、军费支出规范，而绩效预算要求按照业绩和效果的比较来安排经费，这就能实现经费分配的科学性；绩效预算要求控制项目成本，把预算控制延伸到执行环节，这确保了军费支出的规范性。因此，通过建立绩效预算制度可以促进科学理财目标的实现。

2、军队实行绩效预算是推进军队预算改革的发展趋势

虽然近年来军队相继推行的部门预算改革，零基预算改革等取得了很大进展，但由于缺少预算绩效方面的考核管理，导致各项预算改革始终处于各行其是的分散状态，不仅不利于整体推进各项预算改革，也不利于整合财力资源，提高军费的使用效益。比如，在推行部门预算改革条件下，难以避免很多部门编制预算时“漫天要价”的不合理现象；在推行预算管理体制改革方面，产生各部门争要专款的专款泛滥现象等，导致军费的低效运行。实行以提高军费使用效益为导向的绩效预算制度，能够紧紧抓住预算改革的主线，整体推进军队预算体制的改革。

3、军队实行绩效预算可以降低预算的行政控制成本

绩效预算作为一种以追求效益为目的的公共支出预算模式，要求明确预算所要实现的目标，为实现这些目标所需的成本，以及用哪些指标来衡量取得的成绩和完成工作的情况。实行绩效预算有利于强化军队单位和各部门使用预算资金的责任，有效地避免资金流失和资金使用的盲目性，抑制军费支出膨胀，降低公共产品及服务的提供成本，提高军费的使用效益。

三、军队实行绩效预算面临的困难

1、军队自身的特殊性，影响了绩效考核

军队是提供国家安全的公共部门，不同于从事生产经营活动的企业，“绩效”难以量化。它追求的是战斗力最大化目标，虽然在战斗力形成过程中，会消耗一定数量的经费，但经费消耗的结果只能体现为一定数量的战斗力，而战斗力指标难以用数字量化。这是在军事领域运用绩效预算制度的理论困难。

2、绩效预算在军队的实施缺乏立法保障

绩效预算在军队的实施涉及到职权在不同单位和各部门之间的重新分配，立法保障成为开展绩效预算的前提和基础。军队预算的正确编制和严格执行需要法规的规范和约束，健全的法规是防止预算编制的随意性，以及增强预算约束力的重要保证。目前，军队预算活动中存在的主要问题是预算编制的随意性比较大，预算约束力弱化，预算的编制与执行脱节。究其原因，虽然有预算活动主体法制观念淡薄，不能严格执行预算法规方面的因素，但是更重要的则是预算法规的制定滞后、法规体系不健全所致。由于尚未出台全军统一的有关经费支出绩效评价工作法律法规，绩效评价缺乏制度保障，从而严重影响着绩效预算的顺利实施。

3、军队现行的会计核算制度不适应绩效预算要求

目前，军队的会计核算仍使用收付实现制的会计方法，这种会计方法存在的一个严重问题是，它可以通过提前或延迟支付现金，人为地操纵各年度的支出，同时也不能将资本性项目的购买成本在使用年限内进行分摊。收付实现制的会计核算方法使得预算单位的支出仅包括以现金实际支付的部分，不反映那些当期虽已发生，但尚未用现金支付放入部分。这样在年度预算执行过程中，各级部门经常会遇到预算已经安排，但由于各种原因当年无法支出而不得不作出年终结余处理事项。

4、改革的现实制约因素

一是思想观念未完全适应预算改革的要求。军队财务保障长期存在一种“要钱、分钱”的思维，下级总希望获得尽可能多的经费，上级也习惯于给钱给物满足下级需要，而对如何在现有制度约束下，发挥资金的最大效用，用最少的钱办更多的事则考虑不细。要让绩效预算制度能够顺利建立，必须改变只管给钱不管效益的做法，增强效益观念，努力发挥现有经费的最大效能。二是财务人员的配置和知识结构缺乏复合型。军队财务人员的学历层次大多还只是大专层次，本科和研究生层次的财务人员还比较欠缺，随着军事人力资本投资越来越重视，军队财务干部的学历需要更进一步的提高。由于绩效预算方式和评价的特殊性，财务干部只具备财会、审计方面的知识是远远不够的，还需要通晓经济管理和工程等多方面的知识。

四、加强军队绩效预算实施的思考

1、建立科学的预算支出绩效评价标准

绩效预算是以绩效评价为核心，以业绩效果为依据来编制预算、评价预算。而绩效评价离不开科学的绩效评价指标。根据军队的实际情况，军费预算支出绩效评价指标体系的建立必须遵循军事经济效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合的原则。军队军费预算支出绩效评价指标体系设置的目标就是形成一套完整的军费预算支出绩效评价指标库。这种指标库的形成不仅需要理论上的探索和研究，更依赖于在实践中逐步完善和健全。根据军费预算支出绩效评价的层次，在军费预算支出分类的基础上，应分别建立在军费预算支出项目绩效评价、单位军费预算支出绩效评价、部门军费预算支出绩效评价、军费预算支出综合绩效评价指标库。根据指标的性质不同，可以将各类军费预算支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。

2、加强预算法制建设，强化军队预算的严肃性

目前，在军队预算管理中，虽然有法规性质的《条例》、《规定》等，但还缺乏法律的严密性和权威性，难以从法律上规范军队预算行为，尤其是对不严格执行预算的行为难以追究法律责任、从而弱化了军队预算的约束力，影响了军队预算平衡的实现。因此，需要制定《军队预算法》，规范军队预算活动，加强预算监督，追究预算责任，增强预算的约束力。《军队预算法》的制定，有利于确定军队预算的法律地位，有利于增强军队预算的监督力度。另外《军队预算法》可以增强预算活动主题的责任观念，为追究预算责任提供了有力的法律依据。同时要对现行《预算经费管理规定》、《事业部门财务管理规定》、《会计规则》、各大单位制定的财务规章制度以及有关经费决算办法进行修订、完善，为预算改革的健康发展提供保证。

3、引入权责发生制，改革军队会计制度

现行的军队会计使用的是收付实现制的会计核算方法，收付实现制与权责发生制之间最重要的区别在于会计基础不同。前者以款项收付实际发生的时点作为确认收入和费用的标准，后者则以权利和义务的实际形成和发生作为确认标准。在收付实现制会计制度下，可以通过提前或延迟现金支付来人为地操纵各年度的支出，同时也不能将资本性成本在使用年限内进行摊销。权责发生制以权利的形成和责任的发生作为记账的标准，可以更加全面、准确地反映军费的使用情况。因此，实施军队绩效预算必须改革会计制度，推行权责发生制。权责发生制的推行可以采取逐步引进的办法。权责发生制的军队会计制度，能够比较全面、准确地反映一些长期项目和或有债务的信息，有助于增加预算信息的完整性、可信度和透明度，加强预算成本计量与军费支出业绩考核。

4、建立正确的激励机制

过去由于预算不考虑绩效，常常是哪里工作问题比较严重，就增加预算拨款，隐含在这种做法背后的是一个令人深思的机制，它不是在奖励成功，而是奖励失败。实行绩效预算就是在预算和绩效之间建立起直接的联系，将经费分配给那些在绩效评估方面合理的部门或者项目。另外，对于完成绩效合同的单位，给予一定的物质奖励和精神激励。他们可以将当年的预算节余部分或全部转入下一预算年度，甚至可以拿出一定比例奖励组织成员。对个人也要进行表彰，并将此作为调职晋升的评价依据。

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