城乡基础教育均等化的现实诉求与方案求解

陈清芬

（福建师范大学公共管理学院，福建福州 350007)

城乡基础教育均等化的现实诉求与方案求解

陈清芬

（福建师范大学公共管理学院，福建福州 350007)

城乡基础教育均等化是基于社会的协调发展、政府公共行政管理角度的理念诉求而提出的，目前城乡基础教育仍存在几个方面的差异：经费差异、师资差异、可及性差异。由此差异造成三个方面的效应：流动性效应、人力资本存量效应、收入效应。为了促进城乡基础教育朝向均等化发展，本文从战略层面和战术层面上提出相应的解决措施。

均等化；现实诉求；差异分析；效应分析；方案求解

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》方案中提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。”公共服务均等化已成为当前我国经济社会发展中的一个重要问题。“公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。”城乡基础教育是基本公共服务中的重要内容。城乡基础教育均等化是指基础教育中的各级各类学校在办学经费投入、学校布局、硬件实施、师资调配、办学水平和教育质量等方面大体上处于一个比较均衡的状态，与基础教育的公共性、普及性、基础性相适应，使每一位受教育者的教育权利、教育机会得以公正地拥有。

一、现实理念对城乡基础教育均等化的诉求

（一）社会的协调发展需要城乡基础教育发展均等化

1.公平、公正的社会机制是社会协调发展的必要条件。城乡基础教育是否均等化，城乡各个阶层、各个社会成员能否得到公平、公正的教育对待，这是衡量社会是否公平、公正的重要标志之一。虽然社会成员的出生环境、面临的机遇不同，但公平的教育可以提供平等的发展机会，从而使社会走上公平、公正的人生发展的康庄大道。教育若不公平，社会就无法达到真正的公平。在我国，教育公平、公正虽在法律层面上给以保障，但还需采取政策化的手段促进城乡基础教育均等化发展。

2.可持续发展是社会协调发展所追求的最高层次。城乡基础教育发展与社会经济发展是一个互为因果的复合体。社会经济的发展水平决定教育的发展程度，教育的质量影响着社会经济的发展。城乡各个阶层、各个社会成员素质的均等化发展和总体提升是社会可持续发展的必要条件。基础教育的程度关系到下一代的生活质量系数，影响着社会可持续发展的压力和动力。城乡基础教育需均等化是社会可持续发展的最基本要求。

3.以人为本是社会协调发展的本质要求。当今社会是一个多样化的社会，人们对机会均等的关注胜过对结果平等的追求。社会各个阶层都希望通过自己的劳动获得社会的认可和尊重，实现自身价值和社会价值的统一。以人为本是社会协调发展的本质要求，其注重的是“形成人的能力”的公平，尤其是要解决弱势群体的人权保障问题。社会发展实质是人的素质的提高和演进，为此，对于城市和偏远的农村都应该提供均等的教育机会才能促进社会的协调发展。

二、从现代政府公共行政管理角度看基础教育发展均等化

（一）市场的经济原则决定政府是把握教育公平的不可替代之手

市场的“逐利”本性决定了市场之手会把基础教育差距拉大，市场的经济原则所追求的主要价值是“效益”而不是“公平”，为此教育公平无从谈起。教育运行的稳定性与市场机制的急剧变化相冲突决定了市场之手不能承担基础教育的均等化发展。城乡基础教育是国家的生命工程，具有公益性、义务性。发展城乡基础教育均等化是政府的职能之一。确立政府的基础办学主体地位，是保证基础教育均等发展的头号要素。

（二）澄清城乡基础教育的公共产品属性，定位政府在基础教育中的角色

城乡基础教育包括义务教育、特殊教育和高中教育，根据公共产品和公共服务的理论，基础教育的不同构成部分具有不同性质。其中，义务教育和特殊教育是一种非排他性、非竞争性的纯公共产品，如果均等化发展就会给社会带来正外部性，那么基础教育需由政府全面提供一种机会均等的教育。而基础教育中的高中教育是一种准公共产品，是一种需付费的具有一定的排他性和竞争性的服务，但高中教育仍是教育体系中的最基础部分之一，因而仍应由政府提供为主、受教育者付费为辅。

（三）政府在城乡基础教育的管理中追求发展均等化，并不是扼杀民众在城乡基础教育中的选择性

政府追求城乡基础教育均等化并不意味着民众不能追求高档教育。对于部分有经济实力的家庭可以去追求高档教育，但这种高档教育应推向市场，形成政府与市场共同办学的多元化格局，以此来满足民众的基础教育选择性需求。为此，城乡的基础教育的均等化发展应由政府来提供，而高档性的选择性教育应由民办教育来提供。从而在保障社会基础教育均等化发展的同时，也能促进高档教育的发展，进而提升整个社会的教育水平。

三、方案的求解

公共服务均等化包括三个层面上的均等化：首先是区域公共服务均等化，其次是基本公共服务均等化，最后是全民公共服务均等化。目前我国的公共服务均等化处于区域公共服务均等化和基本公共服务均等化的初级阶段。城乡基础教育是基本公共服务中的重要内容。城乡基础教育均衡发展不仅是一种理想、理论，更是一种责任、政策；不仅是一项福利，更是一项社会行动。作为一项社会行动，就有必要采取切实可行的措施来缩小地区之间、学校之间与不同群体之间的差距，走向基础教育的均衡发展。

（一）战略层面

1.确立在发展的背景下认识均等化、在发展中追求均等化的思路。所谓均等化并不是一种静态的、绝对的均等化，均等化只能是一种动态的、相对的均等化。在发展中推向均等化，发展为均等化提供了可能性以及调配的本钱。我们要在确立发展的背景下认识均等化、在发展中追求均等化的思路就要辩证看待当前教育中的种种发展失衡，要把其置于发展历史的背景下来审视和认识。例如：“分级办学、分级管理”的城乡基础教育管理体制，虽然在教育发展中造成了一些教育失衡问题，但是也促进了基础教育的快速发展，为现在的基础教育发展打下了殷实的基础。因此没有前阶段的长足发展，就不能为现在的均等化发展提供基础保障，鉴于此，我们必须在发展的背景下认识城乡基础教育的均等化问题，用历史的眼光来审视、剖析城乡基础教育均等化发展中存在的问题。同时也要以发展的视角来看待并调配目前的城乡基础教育资源，在城乡基础教育发展中追求均衡。

2.以现代公平理念为指导，确立城乡基础教育均等化发展的政策理念。温家宝在《政府报告》中提出“教育是国家发展的基石，教育公平是重要的社会公平。”纵观我国城乡基础教育发展历程，经济体制上的转变，使得“效率优先、兼顾公平”的经济价值标准成为了教育发展的主导价值标准，而教育公平价值就被忽视了。这种理念上的误导必导致政策的偏误。城乡基础教育作为公共政策的公益、正义、公正等特征被完全消解。为此，我们在发展城乡基础教育的时候就更应该关注教育的公平问题，在制定政策中要彰显城乡基础教育的基础性、公共性、公正性特征，让城乡的基础教育从起点开始就是公平的，在过程和结果等方面都尽量实现公平。因此，促进城乡基础教育的均等化发展就要以现代公平理念为指导。

（二）战术层面

1.均衡配置教育资源。要促进城乡基础教育的均衡发展，就要均衡地配置教育资源，从最基础的教育资源的均衡上保障城乡基础教育的均等化发展。但教育资源的均衡配置并不是平均分配或“一刀切”地推平，应遵循两个原则：“平等原则”——平等地满足每一个适龄儿童的基本学习需求；“补偿原则”——在平等的基础上给各种社会处境不利的儿童以额外的教育补偿关怀。促进“两头动员”（城乡基础教育中的优质学校和薄弱学校），对于重点学校不应抑制配置教育资源，而是应尽量扩大其优质学位的含量，通过自身的示范性和辐射作用来影响薄弱学校。而对于薄弱学校，则政府在教育政策方面要给以一定的倾斜，扩大其各项教育资源，还应对长期地补偿教育资源，但薄弱学校自身也要借助政府力量着力提高其自身的管理能力和办学水平。“两头动员”，缩短优质学校和薄弱学校之间的实力差距，促进城乡基础教育均等化发展。

2.健全教育财政政策，加大城乡间教育财政的转移支付。据目前我国的教育现状，对均衡性影响最大的是教育经费和人力资源，要解决城乡基础教育均衡问题，最关键是加强政府间的财政转移支付力度，使城乡和不同地区的教育资源与教育投入相对均衡。而城乡间的教育财政转移支付应建立在公平、有效、规范的原则之下。虽然这几年国家对教育给以较大的投入，但是相比学生的人数来说，其经费还是有限的。要解决城乡教育经费差异的问题，最重要的还是应该在经费方面的政策给农村适当的倾斜，适当扩大中央财政对农村教育事业资金投入力度，适当扩大中央财政对农村和西部地区的税收返回和转移支付的数额，缩小城乡之间在基础教育的经费差距。

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Equalization of Basic Education in Urban and Rural Areas: Problems and Solutions

CHEN Qing-fen
(Public Management Institute, Fujian Normal University, Fujian 350007, China)

The idea of equalizing basic education in both urban and rural areas is put forward based on the balanced development of the society, the government’s public administration appeals. However, there are still such differences of rural and urban area basic education as funds, teachers, and accessibility, which cause the corresponding mobility, human resources and income difference. Based on this analysis, this article will put forward some solutions to these problems.

equalization; reality demands; difference; effects; solving program

G40-011.8

A

1009-8135（2010）01-0140-03

2009-03-20

陈清芬（1985-），女，福建泉州人，福建师范大学公共管理学院行政管理硕士研究生。

（责任编辑：张新玲）