和谐社会视角下非政府组织发展对策探析

姜媛媛

（南京工业大学 公共管理学院硕士研究生，江苏 南京 211816）

和谐社会视角下非政府组织发展对策探析

姜媛媛

（南京工业大学 公共管理学院硕士研究生，江苏 南京 211816）

随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的建立与发展，整个社会越来越趋向多元化，非政府组织随之产生，它们在许多社会领域已经发挥出政府和企业所没有或难以充分发挥的作用，进一步推动了整个社会进步。但另一方面，我国非政府组织在发展中还存在很多不足之处，亟待政府、非政府组织和社会公众共同努力以促进其发展。

非政府组织；和谐社会；对策建议

一、我国非政府组织发展概况

非政府组织（Non-governmental Organizations），简称NGO，是一个涉及社会学、管理学、政治学等多学科领域动态发展的概念。它还有着多种称谓，如民间组织、非营利组织（NPO）、社会中介组织、志愿者组织、第三部门等。美国约翰·霍普金斯大学非营利组织研究中心所下的权威定义认为，只有符合民间性、组织性、非营利性、自治性和志愿性等五个特性的组织，才可被视为NPO或NGO。在世界银行组织编写的《非政府组织法的立法原则》一书中对非政府组织作了如下的阐释：“‘非政府组织’指在特定法律系统下，不被视为政府部门一部分的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，且其不以营利为目的。即使赚取任何利润，也不可以将此利润分配。工会、商会、政党、利润共享的合作社或教会均不属于非政府组织。”

在我国，非政府组织的迅猛发展则是与经济政治体制改革和与国际社会联系日益密切的国情分不开的。改革开放以前，由于国家对社会的高度整合，我国非政府组织还处于萌芽状态之中或者说根本不存在。中国的非政府组织主要是在改革开放之后，随着政治经济体制改革的逐步深入，我国非政府组织获得了空前发展。特别是在20世纪90年代以来，我国民间组织在改革开放后出现了爆发式的增长。据国家民政部的有关资料统计，到2005年3月，在全国县级以上民政部门登记注册的民间组织共28万家。而实际上，由于受到非政府组织在中国注册门槛高的限制，在中国没有登记注册的民间非政府组织数量要比官方的统计数字多得多，据估计，这些组织的总体规模大约有250万家左右。

非政府组织之所以近几年在我国得到不断发展，主要是因为：

第一，随着我国对外开放进入新阶段，我国正在迅速融入全球化的进程，全球化对非政府组织的发展提出了现实的要求。按照国际惯例，在全球化过程中越来越多的国际合作与交流将依赖于非政府组织的参与。无论是经济合作与交流，还是人权、环境、发展等诸多领域，非政府组织都已显示出了参与国际事务的协调与倡导等能力。如一些民间商会、行业协会在众多反倾销案中正在发挥越来越大的作用。

第二，由于受到所谓“第三波民主化”的影响，使我国普通民众的民主意识、社会责任感和主人翁意识越来越强，他们逐渐产生了自发组织起来通过社会力量解决社会问题的愿望。如一些私人自愿性组织和慈善性机构参与反贫困的活动越来越多。

第三，市场经济的快速发展使我国政府的职能逐步由过去的“全能政府”向“有限政府”过渡。非政府组织在促进我国社会发展进步以及和谐社会构建中已经发挥了巨大作用，为此应该积极支持它们发展壮大，但目前非政府组织的发展面临着很多的制约因素，研究解决非政府组织发展问题已成为摆在我们面前的重要课题。

二、和谐社会构建下非政府组织的发展困境

当前，建设一个“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”，推进构建和谐社会的历史进程，已经成为中国现代化起飞阶段迫在眉睫的重要课题。为此，需要物质文明、精神文明、政治文明、生态文明的协同推进，需要社会管理观念的更新和社会管理体制的革新。而重视非政府组织，拓宽其生存发展的现实空间就成为题中应有之义。然而，中国的非政府组织与构建和谐社会还存在不相适应的地方，还面临诸多发展困境。

第一，非政府组织与政府组织的界限模糊，导致政社不分。构建和谐社会，需要实现政府和非政府组织关系的和谐。政府在加强宏观管理的同时，要减少直接干预和微观管理的职能，将行业性、社会性和公益性事务尽可能交给非政府组织。非政府组织作为“第三部门”，也应独立于政府和营利组织而存在。但是，中国现有的非政府组织机关化、行政化的倾向严重，很多是从政府行政部门转化而来，虽然名义上与行政部门脱钩，但在体制和观念上仍延续着原有的管理模式和思维定势，带有浓厚的“官办”色彩。一些组织由于紧紧挂靠政府有关部门，实际上成了政府的办事机构，在政府与企业、市场、社会之间的关系中，实际上是作为政府附属机构在发挥作用。尤其是一些公民社会的活动仍然被政府及其派生机构动员、管辖或牵制。非政府组织本来应该是民间自发组织成立和管理的，但在计划经济体制下，社会的中介组织也被纳入计划范围内了。在城市几乎所有非政府组织都由街道和居委会管理，在农村则主要由县和乡镇政府来负责成立、组织开展活动和管理。所以政府实际上成了非政府组织的主体。这样，非政府组织无法大量成长起来，也在一定程度上限制了公民社会的发展。

第二，非政府组织能力不足、经费缺乏，严重制约自身的发展壮大。当前，非政府组织的管理能力、活动能力、创新能力、扩张能力和可持续发展能力严重不足，是制约其发展的重要因素。从组织形成上看，许多非政府组织是由政府部门成立的，缺乏独立管理、运作、发展的能力；从管理方式上看，非政府组织受行政干预过多，缺乏拼搏干劲、进取精神和服务意识；从工作人员结构上，非政府组织存在结构老化的现象，缺乏专门人才，对政府机构改革和瞬息万变的市场行情缺乏应变能力；从管理体制上看，非政府组织编制僵化，制度不健全，管理不科学，家长制严重等问题都使得非政府组织的发展步履维艰。

另外，经费问题是各国非政府组织普遍面临的问题，但我国的非政府组织经费问题尤为突出。由于政府压缩对非政府组织的财政拨款，或者受非政府组织缺乏向社会筹集资金的能力所限，很多非政府组织面临巨大的经费缺口，无法开展正常活动，甚至处于“休眠状态”。有些非政府组织为了生存，脱离自身的业务范围，背离非营利性的基本特征，从事经营性活动甚至违法活动。

第三，有关非政府组织管理的立法滞后，影响其正常运转和健康发展。虽然总的来说，我国非政府组织管理法律体系的建设已取得可喜的成就，但是现有法律法规还不能满足非政府组织有序化发展的需要。到目前为止，中国还没有完整的关于非政府组织的基本法律，涉及非政府组织的法规也不多，仅有1989年公布的《基金会管理办法》和《外国商会管理暂行规定》，1998年公布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》，1999年公布的《公益事业捐赠法》，和2004年颁布的《基金会管理条例》等。[1]从现实情况来看，这些法律法规远远不能满足我国非政府组织发展的需要。目前中国对非政府组织的性质、地位、作用等缺乏明确的法律规定，对非政府组织的法制化管理程度与建立社会主义市场经济的实际需要相距甚远，没有一部统一的、完整的有关非政府组织的法律，配套管理法规的制定也严重滞后，缺乏对各类非政府组织的管理法规。随着非政府组织的急剧增加，很难适应新形势的要求。因此，为了保证非政府组织在一个稳固和灵活的组织框架内开展活动，我国必须进一步加强相关的法律法规建设。

第四，对非政府组织的监督体制不够完备，导致公益腐败案件频发，非政府组织面临诚信危机。构建和谐社会，需要大力提高非政府组织的社会公信力和社会声望，需要切实增强非政府组织对社会公众的公共责任感。然而，有些非政府组织存在的贪污腐败行为却严重损害了其社会形象。究其原因，监督管理机制不健全和监督漏洞大是非政府组织面临的突出问题。中国至今没有一个独立的第三方专门监督非政府组织，媒体的监督作用非常有限，公众也缺乏制度化的渠道反映非政府组织存在的问题。由于监督缺位，一些非政府组织违背非营利准则，私分财产，非法集资，侵吞善款，扰乱正常的金融秩序，甚至进行愚昧迷信活动，进行反政府、反人类、反科学的活动，影响社会的稳定。以中国基金会为例，在2007年1月10日有媒体曝出，中国关心下一代健康体育基金会2005年度报表显示，该基金会2005年只收到8208元捐款，但有企业称自己一家就捐助了10万元，基金会称10万元是企业与自己合作的管理费，而非捐赠，双方为此各执一词。基金会作为非营利民间组织，其财务收支方面的不透明遭遇公众的巨大质疑。[2]毋庸置疑，在监督机制不健全的情况下，非政府组织也会因社会责任的缺失和利益的驱动而产生信用缺失，面临诚信的考验。

三、和谐社会背景下推进非政府组织发展的对策思考

非政府组织发展对我国和谐社会的构建具有重要的促进作用，是构建和谐社会的必要条件。当前，推进我国非政府组织发展，进而推动公民社会的发展，已被提上了议事日程。在综合研究国内外非政府组织发展的经验和教训的基础上，结合我国实际，就如何培植和发展我国非政府组织，提出以下建设性的对策。

（一）正确处理政府和非政府组织的关系

构建和谐社会政府应对非政府组织重新定位，将行业性、社会性和公益性事务尽可能交给非政府组织。首先，应让非政府组织承担政府职能转变过程中转移出去的微观管理和服务职能，成为联系政府与企业、政府与市场的纽带，使政府摆脱具体事务的纠缠，提高政府宏观管理能力；其次，应让非政府组织发挥与基层联系密切，成本低、效率高等优势，关注和解决社会福利、社区服务、环境保护等方面的社会问题，为政府分忧解难；第三，应让非政府组织在广辟就业渠道、完善社会保障制度方面大有作为，减轻政府与企业负担，提高社会保障的社会化程度，等等。[3]总之，政府应注重培养非政府组织的独立性，按照政事分开、政社分开的原则，使非政府组织在人、财、物关系上与行政机关脱钩，并定位到产权清晰、权责明确、自我发展、自我约束上来，政府应实现由包办到协办的角色转换，为非政府组织的合理定位和独立运作创造良好的社会环境。同时，政府应理顺管理体制，实现从部门到社会的转变，构建和塑造以社会性、公益性为主要特征的非政府组织运作机制。

（二）完善非政府组织的内部治理结构

非政府组织的有效治理依托于合理的组织结构和决策机制的设立。一个非政府组织如要治理得好，应在非政府组织内建立和维持适当的治理结构与决策程序。大多数非政府组织都是通过设立理事会的形式来行使组织内部的决策和领导职能的。理事会代表公众利益监管组织，制定一系列评估和监控制度，保证组织的健康运转。当前，有必要在非政府组织中引进企业的法人治理结构和竞争机制，注重组织内部的分权和制衡，提高组织的运作效率，强化组织自律，促进组织的诚信建设。例如：中国青少年基会的“五透明五不准”的自律守则值得借鉴，即务管理透明，不准设任何形式的“小金库”；收益分配透明，不准以职务和工作之便获取工资以外的收入；物资管理透明，不准以捐赠物资和政策性特许个人谋利；资产运作透明，不准谋求任何与机构相关的个人投资收益；资助管理透明，不准利用分配资助款的权力收受任何礼品。另外，还应对非政府组织的工作人员进行专业培训，制定组织细则；加强非政府组织人员的职业道德教育，通过制定公开办事制度、行业道德标准、职业道德标准、服务规范等加强对从业人员的管理和教育，严禁利用职权，搞各种不正之风。

（三）制定和完善法律法规

制定和完善法律法规，使非政府组织发展具备良好的法律保障。政府要研究和修改有关非政府组织管理的法规和法律，保证非政府组织在法律框架内运作。针对中国没有商会法、协会法，更无非政府组织法的现状，在遵循现行宪法制度的前提下，借鉴国外经验，根据非政府组织发展的实际，逐步制定和形成配套的、不同层次的法律法规体系，例如关于社会中介组织，就可以制定和形成以《中华人民共和国社会中介组织法》为基本法的关于社会中介组织的配套的法律、法规体系，以法律的形式明确中介组织的性质、宗旨、地位、职能、组织形式、权利与义务，设置和运行的程序、管理和监督体制等。其他各类非政府组织也应该分门别类地、逐步地、分轻重缓急地建立和完善其自身的法律法规体系。对已颁布的法律法规要作进一步修改，同时抓紧制定规范其组织行为的实体法。需要注意的是，在立法中不仅要规范对非政府组织的管理和监督，还应更多地体现对非政府组织社会自治能力的培育，反映其代表的利益关系。总之，政府需要通过加强和完善立法，建立健全有中国特色的非政府组织的法律体系。

（四）建立健全面向社会公众的问责机制

建立面向社会公众的问责机制，形成有效的社会监督体系。构建非政府组织的监督问责机制可以有效地弥补非政府组织自主治理能力不足的缺陷，是促进非政府组织健康成长不可或缺的重要条件。建立面向社会公众的问责机制，要求非政府组织每年向社会公布其组织的资源流向和使用效果的详细年度报告，并在公布年度报告后的一定期间内，设立专门的质询处和质询电话，回答社会公众就相关问题的质询；同时，在年底要向捐赠者提交一份就其捐赠物资的详细流向报告，从而实现非政府组织活动的公开化、透明化。在构建非政府组织问责机制的基础上，可以借鉴国外经验，形成多元化的监督体系。例如，美国对非政府组织的监督有五道防线，即政府的监督、独立的第三方评估、同行的互律、媒体与公众的监督和非政府组织的自律。五道防线分工明确，各司其职，各自针对非政府组织的某个重点环节进行全程监督，保证了监督的实际效果。根据我国非政府组织发展状况，建议及早建立一套符合我国实际的社会监督问责制度体系，把社会公信力建设纳入非政府组织总体发展规划，保障非政府组织健康持续发展，促进社会和谐。这既是提高中国非政府组织社会公信力的必然选择，也是增加非政府组织行为的透明度、纠正其行业不正之风、促进其健康发展的必由之路。

四、结语

构建社会主义和谐社会需要国家、社会和民众的共同努力，非政府组织作为社会治理新格局中的重要一员，是构建社会主义和谐社会不可或缺的有机组成部分。随着我国非政府组织自身不断趋于规范和成熟，以及非政府组织之间、非政府组织与政府之间的良性互动机制的进一步形成，必将有力地促进我国的经济发展和社会稳定，从而对我国社会主义和谐社会的构建产生重大促进作用。

[1]陈洪连.论非政府组织对和谐社会的建构功能及其发展策略[J].北京航空航天大学学报，2007，（3）.

[2]刘学侠.我国非政府组织的发展路径[J].中国行政管理，2009，（4）.

[3]郎友兴，陈剩勇.非政府部门的发展与地方治理[M].杭州：浙江大学出版社，2008.

[责任编辑：文 晴]

Studies on the Developing Strategies of Non-Governmental Organizations from the Angle of a Harmonious Society

JIANG Yuan-yuan

With the deepening of China’s reform and opening up and the establishment and development of socialist market economy,the whole society is increasingly tending to be diversified.Non-governmental organizations thereby come into being which have already played an important role in many social fields where governments and enterprises fail to perform,furthering pushing the entire society forward.However on the other hand,these non-governmental organizations in China still have problems that wait to be solved by the common efforts of the governments,the organizations and the public.This thesis makes an analysis of contemporary development status,quo and dilemma of these organizations and proposes practical countermeasures of promoting their development.

non-governmental organizations;harmonious society;countermeasures

book=125,ebook=60

C23

A

1673-8616（2010）05-0125-04

2010-05-10