我国农村集体土地登记研究进展

汪 鹏，刘 燕，陈展图

（1.重庆市土地勘测规划院，重庆 400020）

（2.重庆市欣荣土地房屋勘测技术研究所硕士，重庆 400020）

（3.南宁市社会科学院硕士，广西 南宁 530022）

我国农村集体土地登记研究进展

汪 鹏1，刘 燕2，陈展图3

（1.重庆市土地勘测规划院，重庆 400020）

（2.重庆市欣荣土地房屋勘测技术研究所硕士，重庆 400020）

（3.南宁市社会科学院硕士，广西 南宁 530022）

土地登记是国家管理土地的重要政策工具，是支持国家经济发展的制度保障。只有在广大农村进行土地登记之后，才能建立完整的地籍，实现城乡土地统一管理。大量的研究从不同的层面阐述了目前我国农村集体土地登记的现状，分析了存在的问题，但是针对各个问题的相应解决办法的研究不够深入。在农村集体登记主体、土地权利类型和土地权利内容的界定，以及农村集体土地登记相关技术问题的改进完善等问题上都还需要进一步的探讨。

集体土地；登记；研究进展

农村集体土地是中国土地的主体部分，只有在中国广大农村进行土地登记之后，才能建立完整的地籍，才能便于城乡土地统一管理。通过农村集体土地登记可以明晰农村土地的产权，保护农民合法权益，为土地流转提供合法保障。[1]农村集体土地登记的内容包括权利主体、权利客体、权属来源及权利内容。与城镇土地的权利主体相比农村集体土地的权利主体有特定性。在农村集体土地他物权登记时，必须首先登记集体土地的所有权。[2]我国农村的不动产权利并未真正建立土地他物权体系，土地及房屋缺乏流通性，从而并未进行保障交易安全的登记。[3]应该对农村集体土地进行全面登记。“全面”是指不只是对农村集体土地的建设用地，也须对农用地；不只对农村集体土地的所有权，也须对农用地承包经营权等进行登记。[2]

一、农村集体土地所有权登记

农村集体土地所有权主体缺位是影响农村集体土地所有权登记的主要问题。依据物权法定的原则，相关法律对土地权利的认可是土地登记的基础。从法律条文上看农村集体土地可以为村、村民小组、乡农民集体所有。乡（镇）集体经济组织实际上已经不存在了，现有的乡（镇）政府作为基层行政组织不可能成为集体土地所有权主体。村委会实际上是农村社区居民自治组织，而不是集体经济组织。农村经济改革后大部分村民小组已经基本解散，村民小组仅仅是集体经济组织的成员而不是集体经济组织。[4]村民小组是否可以成为土地所有权主体成为目前争论的焦点。有学者认为村民小组一级的土地所有权无形中被降级、被剥夺了，有学者甚至提出要取消村小组的建议。但仍然有许多不同意见。[2]主要原因有：一是村民小组不是法人单位，没有法律地位，没有组织机构，也不是经济核算单位，不能有效管理村小组土地；二是村委会为法人单位，实际负担了村内土地的管理职能；三是村内两个以上农村集体经济组织农民集体土地的所有权界线未实地划定。这些因素反映了把农村集体土地所有权确定给农民集体远比村民小组容易操作，但是并不能动摇村民小组的农民集体土地所有权。原因是：农村集体土地的大部分为村民小组所有，村民小组持有土地所有权满足了农民意愿，又尊重了历史，承认了现实，对保持政策的连续性和农村的稳定性起了重要作用。[2]地籍司专题调查组认为凡是土地承包中未打破村民小组（原生产队）界限，以组为单位承包土地的，不论是以村的名义还是以组队的名义与农户签订的承包合同，土地所有权都确定给村民小组。考虑到村民小组组织部健全的事实，凡是主体弱化的村民小组土地，可以采取“村有组管”的办法，即由小组会议委托村委会代管。[5]

二、土地承包经营权发证

（一）土地承包经营权发证所起的作用

土地承包经营权发证是农村土地登记的初级形式，是一种过渡性质的制度安排。农地承包经营权证书关于地块产权的一般信息比较清楚，与正式的农地登记制度相比，农地承包经营权证大大节约了登记成本，是政府农地制度改革过程中追求成本最小化的结果。[6]叶剑平等通过对17个省的调查分析得出：农地承包经营权证书的发放对农地流转有显著影响，发放过农地承包经营权证书的农户更倾向于参与土地流转市场。[7]张娟通过对江苏南通的调查数据表明农地承包经营权证书的发放在保护农民合法土地权益、提高农户土地产权稳定性预期、降低农村土地交易成本等方面起到了显著的作用。[8]农地承包经营权证书是农民获得集体土地承包经营权的具有法律效益的凭证，是促进土地承包经营权依法、自愿、有偿流转的重要举措。[9]

（二）土地承包经营权发证还存在的问题

农地承包经营权发证毕竟还只是一种初级的土地登记制度，本身还存在诸多问题有待完善，[7-9]比如：国土资源部门的农地调查信息未能与农业部门共享，同时由于相对有限的财力人力，当前农地承包经营权证书中关于产权边界的信息失真情况极为普遍。由于农地利用效率低下，一般农户登记激励不足，国家只能借助农村集体的力量完成承包经营权登记发证工作。这造成了部分地区承包经营权证书的名义发放率与实际发放率的差别。因此，逐步建立完善的农村集体土地登记体系是未来发展的必然趋势。

（三）土地承包经营权的法律效力

家庭承包中的土地承包经营权登记并不是物权设立的公示方法，仅仅是国家对已经存在的土地承包经营权的确认，政府颁发给农民的承包经营证书在性质中属于政权凭证，而不是设权凭证，登记在因家庭承包而产生的土地承包经营权中并没有任何实质的意义。而对于其他方式取得的农村土地（《土地承包法》44条规定的通过招标、拍卖、公开协商等方式获得的包括荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地）的承包经营权登记是当事人取得土地承包经营权的法定条件，未经登记，承包经营权人无权取得物权性质的土地承包经营权。[10]

三、登记中的技术问题

（一）资料图件问题

1987年以村为单位进行权属调查的权属资料不能满足农村集体土地所有权登记主体多样性的需要。城镇边缘农村因权属变更较大而未及时进行变更调查，“土地权属变更调查协议书”失去了现势性。[11]1：10000土地权属界线图已经不能满足登记的要求。[12]1：1万图件上绘制村民小组土地界线并进一步绘出土地承包经营权界线很难，而像城市土地那样完成1：500地籍图的测绘要花费大量的人力、财力和时间。解决的办法：一是充分利用得之不易的土地利用现状调查成果及绘测部门的相关成果，尽快完成数字化工作，用1：2000或者1：5000的农村地籍调查外业成果进行修正、补充和更新；二是应用全数字摄影测量系统和遥感图像处理系统等先进的测绘技术加快完成制图过程。[2]

（二）关于地籍编号、宗地确认及登记面积

地籍编号：农村土地地籍编号只是对土地所有权宗的编排，没有对土地使用权登记的地籍编号加以考虑。钟太洋等对农村集体土地登记中的地籍号编排的原则及方法进行了探讨。[13]杜国平对农村土地登记中的宗地确定标准以及对构成线状地物土地划宗的优先级进行了讨论，认为农村集体土地登记中宗地划分应遵循土地权属、权利人使用范围等五项标准；对线状地物权属调查要点、交叉时划分的原则和方法做了阐述。[14]实际面积与申请登记面积不一致也是农村集体土地登记中面临的问题之一。姜志清认为农村宅基地的合法权属界线难以确定。农村宅基地的实际面积一般较大，超出合法用地范围的土地处置和管理是农村宅基地管理的一大难题。建议将用地界址定在规划管理部门批准的用地范围内，但界址线内超出登记发证用地面积的部分实行有偿使用。[15]

（三）登记机构和登记程序

集体土地所有权登记使用的申请书、审批表、登记卡、用纸规格、字体、字号、登记程序等都缺乏统一的标准，亟待规范。[11]我国不动产登记程序、效力等不统一的根源在于部门利益之争，解决的根本途是统一不动产登记机关。[16]大多数学者都认为应该统一登记机构，但是在登记机构的选择上存在不同的看法。世界各国或地区的登记机关，无非是司法机关和地政机关两种。我国的土地权利登记，要么采用司法部门登记，要么采用地政部门登记，因为其他任何一个部门的登记，都不能为不动产交易建立统一的法律基础，而其他部门的登记都违背不动产登记的法理。[17]在上述两种可以采纳的登记机关中，我国应当顺应国际规则，以司法机关为不动产登记机关为宜，具体而言，可以由不动产所在地的县级人民法院统一管辖。[18]但是也有许多学者提出了反对意见，认为由行政机关进行土地登记更为合适。另一方面是由于行政机关进行登记有其高效、高度公示的优点，其弊端也可以通过技术处理；一方面我国司法机关也是受行政权利影响的机关，其独立的目的根本达不到。[3]有学者认为“我国应借鉴各国经验尽快制定出统一的不动产登记法，确立公证机构作为统一的登记机关以及规定相应的程序。[19]也有学者认为应该由土地管理部门负责不动产统一登记，但是由土地管理部门负责不动产统一登记将很难避免土地管理部门继续把土地登记作为实施土地管理的一种重要手段。无论哪个部门进行土地登记，根据《物权法》的规定，土地登记的确认、保护土地物权和保护土地物权交易安全的两个目的将会是未来土地登记的两大主要目的。[20]

（四）农村集体土地登记信息系统建设

周勇等（2004）以农村集体土地登记发证的程序为基础设计了农村集体土地登记发证的信息系统（CLPRIS）,该系统是建立在网络平台的以计算机为载体，利用GIS和可视化技术为管理部门提供办公自动化和信息查询、管理、更新功能的计算机软件系统。智静等（2005）利用MAPGIS进行集体土地所有权登记发证的方法，介绍了在1：1万土地利用现状调查数据基础上利用MAPGIS进行工作底图制作、宗地图制作、面积量算等具体操作方法。卢立欣等（2007）将工作流、空间数据库以及地理信息系统等技术引入集体农用土地所有权登记发证管理，实现基于WORKFLOW和ARCENGINE的集体农用地土地所有权登记发证系统，解决图属一体化、数据拓扑检查与验证、快速高效的统计、登记发证流程定制等一系列技术问题。

四、结语

土地登记不是万能解药，土地登记的主要作用是增加地权的安全性，它并不是解决粮食安全和农村发展的答案。土地登记应被看作是明晰产权关系，建立现代化土地管理系统的一个重要政策工具，是发展的手段而不是目的。农村集体土地登记发证的工作开展只有短短几年的历史，除了技术因素外，目前在发证主体的确定方面还有许多政策、法律和制度等方面的问题需要解决。相关的研究从不同的层面阐述了目前我国农村集体土地登记的现状，分析了还存在的问题，但是在针对各个问题的相应解决办法还需要深入研究。在农村集体登记主体、土地权利类型和土地权利内容的界定，农村集体土地登记相关技术问题的改进完善等问题上都还需要进一步的探讨。

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[20]张迎涛.不动产为什么要登记——以1949年之后中国土地登记为例的历史考[J].行政法学研究，2008，（1）.

[责任编辑：李君安]

The Research Progress of Rural Collective Land Registration

WANG PengLIU YanCHEN Zhan-tu

land registration is an important policy tool for land management and it is the support system to protect the country’s economic development.To establish a complete cadastral system,we should implement the land registration in the vast rural areas.Related researches explain the current rural land registration status from different angles,and analysis the problems still exist, however,various problems for the corresponding solution still need further study.Definition of the rural collective registration subject, types of the land rights and contents of land rights and related technical problems still need further study.

rural collective land;registration;research progress

book=104,ebook=44

F301.2

A

1673-8616（2010）05-0104-03

2010-08-05