目标管理理论对构建地方服务型政府的启示

余长惠

目标管理理论对构建地方服务型政府的启示

余长惠

从目标管理角度，分析了当前地方政府在提供公共服务、构建服务型政府中存在的问题，并就如何推进地方服务型政府建设，从实行目标目标管理角度提出了建议。

目标管理；地方政府；服务型政府；公共服务

随着经济全球化的发展，地方政府在整个社会经济发展中的角色越来越重要。地方政府如果仅仅作为中央政府在地方的代理人，作为整个国家权利的传送带，则远远不能适应全球化、信息化、区域化的要求。地方政府必须进行机构改革，完善公务员制度，建立起办事高效、运转协调、行为规范的服务型政府管理体系，由发展型政府向公共服务型政府转型。这种转型的实现，需要准确把握目标管理理念，并以目标管理理论为分析框架，来探索地方服务型政府的构建。

一、关于目标管理理论

彼得·德鲁克(Peter Drucker)在20世纪50年代年所著 《管理实践》(the Practice of Management)一书中提出的目标管理理论，从操作层面看，就是为每一名员工制定具体的目标任务，并以这些既定的目标去激励、引导、比较员工的工作绩效。目标管理的目的是将企业整体目标逐级转化为下属单位和个人的子目标，形成一个完整的目标考核体系，以此来提高组织的绩效。欧狄昂(George S.Odiorne)说：“目标管理乃是一种秩序，借上下级间对目标的共同了解，订立个人、部门的工作目标及所负职责，使之能齐心协力地完成组织目标，并以预定的目标为业务推行的指导原则和评审成果的客观标准。”麦康基说：“目标管理就是一种业务管理计划和考核方法，使每一个管理人或主管皆按其应达成的目标与成果，订立其一年内或一定期限内具体明确的工作内容与进度，等到期满，以原订目标衡量实际成果。”［1］实践表明，目标管理良好的组织是有效管理的组织，是由一个一个好的目标组成的。至于什么是好目标，不同的部门、不同的层级会有不同的设定标准。成功的目标管理应具有如下功能：

一是激励和沟通。正如德鲁克所言：“实施目标管理，可以激发起管理人员工作的积极性，不是因为有人叫他去做某些事，或是说服他做某些事，而是因为他的任务的目标需要做某些事。”［2］由此使得沟通和激励贯穿于组织活动的全过程。

二是衡量考核。衡量目标完成的好坏，需要有合理的标准和考核措施。目标达成，其成果不在部门内部，也不在成果本身，而在于对其他部门和公司的贡献。目标管理强调成果意识，让管理者与员工将衡量和考核的重点放在对外部的贡献上。工作计划、知识管理、项目推进以及沟通等方面，都可以在目标管理过程中得到提炼和总结。

三是人才培养。员工和管理者自身的成长，是企业发展的基石和阶梯，也意味着企业知识的积累和传承。实施目标管理，有利于完整记录员工的工作历程。管理者只要通过工作日志、项目管理、沟通平台等工具，就能准确地掌握员工的工作状态，提前警示项目进行中可能出现的缺陷，遇到问题及时提供内外资源，员工心情不佳则及时协助排解等，为引导和培养员工提供了坚实的基础。

目标管理是一种要求管理者在事先确立目标的基础上，通过层层分解、展开目标，并且经过分权而使下层享有充分的自主权，然后创造性地达到预期目标的一种管理方法。它有别于传统的管理方式，它所强调的不是自上而下的控制与监督，也不注重下层完成任务的过程和具体手段，而是立足于部下的自我控制，并且以达到目标的好坏、优劣作为考核、评估的标准。目标管理的理论和方法最初在企业中推广，以后在政府机构中广泛运用。德鲁克后来提出的关于公共服务机构的管理理论就是以其目标管理理论为理论基础的［3］。

二、地方服务型政府构建中存在的问题

（一）公共服务范围不明确

地方政府公共服务范围应限定在混合性的公共物品上，核心公共物品只能由政府来提供。现在地方政府存在公共服务提供范围不明确的问题。地方政府往往由于过度追求经济的发展而忽视了政府公共服务与社会管理职能，存在管理越位、错位和缺位的现象。一方面过多介入了本应该由市场和社会完成的管理职能，另一方面又存在本该由政府提供的核心公共服务供给不足的情况。德鲁克认为：“要使服务机构把工作做好，并不需要‘伟大的人物’，而需要的倒是一种制度。这种制度的本质与一个企业机构并没有太大的区别。”要使政府机构的工作有效率，一开始就必须有明确的目标和任务。任务要求明确之后，才能拨给资源，并安排先后次序、限定日期和指定专人负责［4］。

（二）服务理念未真正形成

树立以公众为导向、以提高效率和效能为原则的服务理念，是建立服务型政府的前提。但长期以来，受传统行政价值观的影响，我国行政管理领域奉行的是一种权利行政的价值观。目前，官本位、权本位现象仍然不同程度的存在，未能较好地将民本位、社会本位牢固地放在执政的首位。政府公务人员表现出与生俱来的社会地位优越感，他们在行政工作中只对上负责而不对下负责。他们忽视政府工作的服务性，将行政管理视为行政监管、行政管制，视为一种自上而下的治民活动。这是荣敬本、徐勇等学者提出的“压力型政治”的一种体现。究其原因，笔者认为主要在于政府官员没有形成为人民服务的观念，没有树立以“顾客”为中心并把服务放在首位的思想，没有以公众为服务导向。

（三）缺乏畅通的沟通渠道

在管理过程中，各级组织部门往往只重视上情下达的单向沟通，而忽视自下而上的沟通与反馈。目标管理既包括自上而下的目标设定、分解和量化的过程，也包括一个自下而上的员工参与自己目标的设置过程。这两个过程互相配合，才能使目标管理形成一个严密的目标体系并发挥它的作用。它立足于下属的积极参与，主动完成预期目标，而不是由上级单方面地给下级下达目标、指派任务，通过过程控制和监督以及奖惩等手段促使下属被动地完成任务。单向的沟通只能使广大员工被动地接受目标，对目标缺乏正确的认识，不会积极主动地去改进绩效，目标管理的激励作用就难以充分地发挥。这不仅与目标管理的宗旨相去甚远，而且影响系统内信息的传递和反馈。我国现行的目标管理大都缺乏有效、及时的反馈程序。单一的沟通渠道也导致基层干部不能及时了解应改进的项目和领导对自己的评价，往往是靠猜测判断，严重影响了目标管理的确定性和灵敏性。

（四）绩效评估体系不健全

有些管理人员认为，目标管理只要将任务量化，同时提高难度就万事大吉了。这种做法不适合用于存在较多不可控因素且绩效考核指标根本无法量化的地方公共服务部门。选择和确定合理的绩效指标，是目标管理考核中的一个重要的、也是比较难于解决的问题。大多地方公共服务部门仅仅只对目标完成数量进行考核，对于目标完成的质量、采用的有效手段以及花费的成本等却很少涉及。在评估主体选择上，地方公共服务部门大多采取上级部门评估的手段。这种既当运动员又当裁判员的评估行为，其结果是不言而喻的。整个地方公共服务部门的绩效评估给人的一种感觉是凭经验、凭印象、凭感情或“跟着感觉走”，只注重从宏观和总体上进行把握和审视，而忽视微观和具体的观点和诉求，或受上级和主观的意见所左右，强调规则为本，服从统一意识，而忽视对组织目标的贡献、标准、向度和客观的现实。

三、对构建地方服务型政府的建议

按照目标管理理论实行目标管理，构建地方服务型政府，笔者认为，应当抓好以下几个方面的工作：

一是做好教育培训工作。目标随着时代的发展而具有时效性和创新性特点，这就要求目标制定者和实行者要掌握最新资料，具备相应的能力和素质。在构建地方服务型政府这一目标理念的推行过程中，可能会受到层层阻力，以及由于理论认识不到位而产生一些问题。因此，必须把构建服务型政府这一基本理念和方法作为重点内容对全体工作人员进行培训。通过系统的培训，使其转变观念，深刻理解构建地方服务型政府的重要性，掌握构建地方服务型政府的方法，树立服务为本的目标理念。这将有助于构建地方服务型政府这一工作的顺利开展。

二是加强信息工作。及时、准确、有效的信息是任何管理活动都离不开的最基本的要素。在构建地方服务型政府这一目标管理过程中，目标设定工作需要以大量的信息为依据，目标的分解展开需要对获取的相关信息进行加工、处理，目标实施需要不断的信息反馈与分析，目标评估需要充足的信息才能保证客观公证。因此，在构建地方服务型政府这一目标管理过程中，信息工作是重要内容。在做好原始记录的基础上，应当大力推进电子政务，加快信息交流与反馈。要充分利用计算机和互联网技术，发展电子政务，加强与群众的沟通交流，做到政府工作公开化、透明化。

三是由政府本位、官本位向社会本位、民本位转变。传统政府公共服务的一个主要特征，就是以行政计划替代公众意愿，以精英设计替代公众参与，忽视公众的需求和偏好。公共项目建设安排多少，由政府部门说了算，公众的影响较为有限。这种错位现象应予以纠正。以公众为导向，是公共服务提供从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变的一个根本思路选择，即实行人本管理。为此，关键的是要培养各级政府工作人员的服务意识、勤政意识。

四是建立科学的公共服务绩效考核机制。公平有效的绩效考核，可以提供薪资及升迁的资料，提供奖金发放的依据，改善员工工作绩效，发掘与培养人才。通过考核，每个员工可以发现自己过去一年里，哪些地方表现特别好，哪些地方的表现有待改善。针对做的不好的部分，列出改善的方式及所需技能，再与教育训练计划相结合。没有科学的绩效考核，则无法得到明确的目标调整依据和继续努力的方向，绩效改善也就无从谈起［5］。绩效考核是否科学，考核指标体系的选择非常重要。考核指标体系的选择又有很重要的导向作用，往往反映着领导机关重视什么、提倡什么，引导下级机关和干部的工作干劲往哪里使。为此，一要选用切实可行的考核指标，不能选用那些难以搜集、难以检验核实的指标；二要把考核指标作为一个完整的系统，考虑有关指标间的制约关系［6］。同时，既要考虑指标的先进性，又要考虑它的可行性。这样，才能保证整个考评的科学、客观和公正，突破过去自上而下的评价机制的局限，保证目标管理的可信性与有效性，进而充分发挥考核的积极导向作用。

[1]张金鉴.管理学新论[M].台北：台湾五南出版社，1985：18.

[2]彼得·德鲁克.管理实践[M].上海：上海译文出版社，1999：154.

[3]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2004：336.

[4]德鲁克.公共服务机构的管理[J].公共利益，1973（秋季号)：60.

[5]王忠宪.目标管理与绩效考核[M].广州：广东经济出版社，2002：4-6.

[6]叶裕民.论改进和完善地方政府目标管理责任制[J].统计研究，2000（6）.

D035

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1673-1999（2010）07-0016－02

余长惠（1982-），女，四川隆昌人，广西大学（广西南宁530004）公共管理学院行政管理硕士研究生，研究方向为政府行为与公共政策。

2009-11-17