我国刑事不起诉制度的改革与完善

高 霞

(重庆市彭水苗族土家族自治县人民检察院,重庆409600)

我国刑事不起诉制度的改革与完善

高 霞

(重庆市彭水苗族土家族自治县人民检察院,重庆409600)

我国刑事不起诉制度自施行以来,在理论和实践上都得到了长足的发展,其存在符合诉讼经济原则,能够较大程度保障当事人的人权,避免无罪判决。实践中,由于立法指导思想以及立法技术方面的原因,我国刑事不起诉制度还留有缺憾,亟待完善。因此,完善我国刑事不起诉制度势在必行,如补充和完善法定不起诉条件,增加对未成年人犯罪不起诉的规定等。

不起诉; 制度; 完善

不起诉制度作为刑事诉讼制度的重要组成部分,因其在刑事诉讼过程中具有分流、过滤的功能,在世界各国的刑事诉讼中发挥着越来越重要的作用。我国刑事诉讼中的不起诉制度自修订后的《刑事诉讼法》施行以来,其理论与实践都得到了长足的发展,这直接体现了刑事诉讼日益追求合理性、目的性的发展潮流。但是,由于各国在政治制度、经济水平、历史传统、法律文化背景等方面存在差异,其设计的不起诉制度并不相同。在我国,刑事不起诉是人民检察院代表国家行使公诉权的一种方式。我国《刑事诉讼法》对不起诉的种类和条件、不起诉的制约和救济等都作了规定,基本上形成了比较完善的不起诉制度,这为不起诉制度在司法实践中的正确适用提供了法律依据和制度保障,但诸如法定不起诉的适用对象不全面、酌定不起诉的适用范围过窄等问题亟待进一步解决与完善。

一、不起诉制度的含义

所谓不起诉制度,是指人民检察院对于侦查终结移送审查起诉的案件,经审查认为不应或不必向人民法院起诉的一种诉讼制度。对于不起诉,我们可以理解为是国家赋予人民检察院履行公诉职能和法律监督职能的一项重要权力。此外,关于不起诉制度中不起诉的“不应”和“不必”也有着特定的含义:所谓“不应”,是指根据客观事实或证据情况,依照无罪推定原则的要求,司法机关没有理由认定犯罪嫌疑人有罪,不应对其定罪或追究刑事责任;所谓“不必”,是指由于客观情况或客观事实,司法机关对于犯罪嫌疑人认定有罪但追究刑事责任已没有实际意义,或者追究刑事责任的效果没有不追究的好,从而使追究成为一种不必要。换言之,追究与不追究的效果总体一致。因此,基于上述“不应”和“不必”的特别含义,我们不能对不起诉作广义理解。不起诉制度作为检察机关独有的一项职权,体现了我国“区别对待”和“惩办与宽大”相结合的刑事司法政策。

二、不起诉制度的价值

价值一词,从法理上讲应作法律上的狭义理解,即指作为主体的人对于作为客体的法律内涵的应有价值因素的认识,是法律对人的需要的满足。这种价值含有两个层面:一是精神价值,二是工具价值。前者指人类对自己生存发展的秩序、条件和规则的意识,是一种社会化了的理性和理智的法律需求;后者指法是实现一定目标的手段。从实践效果来看,不起诉制度的法律价值在于其在实现刑事诉讼目的中的用途或积极作用。这种价值具体表现为:

(一)不起诉制度符合诉讼经济原则

法律制度发展到现代,除了要求实现公平、正义的价值目标以外,还有另一个重要的价值目标便是诉讼经济化。所谓诉讼经济,是指在国家对司法体制、诉讼程序及案件处理机制的设置和运作中,能够以最少的社会成本和司法资源来实现社会正义或司法公正价值的基本理念和原则。当前,我国正处于深刻的社会转型期,司法资源的有效利用将会对国家的长足发展起到不可忽视的作用。为了达到最大化的收益,法律程序在实际运作过程中就应尽量缩小诉讼成本,对此持支持观点的西方经济分析法学家的代表人物波斯纳认为,为了提高司法活动的经济效益,应当最大限度地减少这种经济资源的耗费作为对法律程序进行评价的一项基本价值标准,并且在具体的司法活动中实现这一目标。简言之,“正义的第二种意义简单说来就是效益。”[1](P35)从不起诉制度本身所具有的法律性质来看,它正是诉讼经济原则在起诉阶段的体现,属于一种典型的刑事诉讼过滤机制。在实践过程中不起诉制度可以起到缩短诉讼时间,节省大量人力、物力、财力的作用,不起诉制度的运作能够有效地缩短诉讼周期,分流转处案件,而法院此时便可以集中精力去办更为重要的案件,从而提高效率,以达到诉讼经济的目的。

(二)不起诉制度能够避免无罪判决

无罪判决是我国检察实践中一个极受重视的问题。受传统司法观念的影响,公诉机关如果存在无罪判决,往往被认为办案的水平不高;更重要的是,无辜公民的人身自由、合法财产、名誉等权益有可能遭受莫大的损害,甚至会造成检察机关的权威受到社会质疑与挑战的不良后果。因此,检察机关在审查起诉案件时,应对证据有确实充分的把握,并且此种把握性应大到足以认定罪名才得以起诉。对一些拿不准的案件,则应适时地作不起诉处理。自修订后的《刑法》与《刑事诉讼法》实施以来,控辩式庭审的适用、免诉权的取消、律师的提前介入、逮捕条件的放宽等均使公诉机关对一些定罪证据有缺陷、无胜诉把握的案件,多采用不诉的方式结案。如此一来,公诉机关就能够最大程度地避免无罪判决,同时可以起到更加全面地保护当事人合法权益、减少检察机关的权威受到社会质疑与挑战的作用。

(三)不起诉制度有利于当事人合法权益的保护,实现司法公正

现代刑事诉讼制度越来越注重保护当事人,尤其是犯罪嫌疑人和被害人的合法权益,尽力避免其合法权益在刑事诉讼中受到伤害,成为了司法公正的体现。在刑事不起诉制度保护的当事人合法权益中,人权保障则显得极为重要。可以说,犯罪嫌疑人或被告人的人权应是刑事诉讼中首先需要关注的对象,然后是对被害人的充分补偿和人道抚慰,最后才是对国家权威和公共秩序的维护。对于不应该追究刑事责任的犯罪嫌疑人来讲,尽早使之脱离被追究刑事责任的樊篱,是其最重要的利益所在,也是人权保障的基本要求。不起诉终止了对犯罪嫌疑人刑事责任的追究,这似乎不利于被害人的权益保障,然而正确的不起诉并不损害被害人的合法权益,因为被害人合法权益的保护是以追究名副其实的犯罪嫌疑人的刑事责任为前提的;与此同时,对应当追究刑事责任的案件如果作出了不起诉决定,法律允许被害人有权申诉或直接向人民法院提起诉讼,这就从制度上保障了被害人的合法权益,实现了司法公正[2]。

(四)不起诉制度有利于检察机关集中精力处理大案要案

2.2.1 两组治疗RAU总有效率的比较 共纳入12篇文献，合计有效率治疗组为89.89%（880／979），对照组为 75.13%（580／772），I2＝52%，采用随机效应模型机型分析，有效率的 RR合并值为1.21，95%CI：1.14～1.29，两组之间治 RAU总有效率的总效应Z＝6.62，P＜0.001，两组间差异有统计学意义。见图1。

近年来,犯罪率有不断上升的趋势,其中重大犯罪上升尤为突出,公共安全屡遭威胁。为了营造良好的社会秩序,我们有必要把工作重点放在重大犯罪上,对那些犯罪情节轻微、不需要判处刑罚或免除刑罚的案件,或者不应追究刑事责任的案件,人民检察院应及时果断地作出不起诉决定。这样“避轻就重”,更有利于检察机关集中精力、花大力气办好大案要案,从而避免浪费诉讼资源。

三、我国不起诉制度存在的问题

刑事公诉制度是刑事诉讼法的重要内容之一,而不起诉制度作为刑事公诉制度的重要组成部分,充当着界定公诉权与审判权、厘清诉审关系的重要角色。1996年刑事诉讼法修订时以不起诉制度置换免予起诉制度是一个重大的进步,但是由于立法指导思想以及立法技术方面的原因,诸如不起诉的适用范围、不起诉的制约机制等不起诉制度的一些重要内容都在立法上留有缺憾,亟待完善。

(一)法定不起诉的适用对象不全面

我国的刑事起诉程序实行以起诉法定主义为主、起诉便宜主义为辅的制度设计,在法定范围内赋予检察机关不起诉权。根据《刑事诉讼法》第142条的规定,不起诉分为法定不起诉和酌定不起诉。在具备《刑事诉讼法》第15条规定的以下情形时,检察机关应当不起诉:(1)情节显著轻微、危害不大,不认为是犯罪的;(2)犯罪已过追诉时效期限的;(3)经特赦令免除刑罚的;(4)依照刑法告诉才处理的犯罪,没有告诉或者撤回告诉的;(5)犯罪嫌疑人、被告人死亡的;(6)其他法律规定免予追究刑事责任的。从实践效果看,这一规定明显存在疏漏,例如,对于经过调查,查明确系无辜的犯罪嫌疑人,检察机关却不能依法作出不起诉的决定,因为立法上并未将此列为不起诉的法定事由,这显然不符合认识逻辑,也违背刑事诉讼保障人权的宗旨,是立法上的一大疏漏。再如,对于检察机关在审查时发现案件已经判决生效,这时如果再行起诉、重复追究,势必违背“一罪不二罚”的刑罚原则,但是检察机关却无法作出不起诉决定,因为根据法定不起诉制度的精神,只有在法律有明文规定的情形下,检察机关才能作出不起诉决定。显然,对判决生效的案件无法决定是否起诉也是立法上的一个重大疏漏。立法上的疏漏,必将使涉讼公民的合法权益失去保护屏障。另外,对于未成年人犯罪的不起诉规定也少有涉及。

(二)酌定不起诉适用范围过窄,公共利益维护不充分

所谓公共利益,指的是国家利益和民众的公共利益。这是一种带有大局性的利益,具体指:出于国家安全、国防、外交和其他国家政治需要的考虑;出于社会效果和民意趋向的考虑;出于预防犯罪、维护社会治安效果的考虑;符合被害人的意愿和要求。公共利益与检察机关的不起诉裁量权有着密不可分的联系:首先,公共利益是检察机关产生和存在的正当性基础;其次,公共利益衡量为检察官自由裁量权的行使提供了依据;再次,确立不起诉裁量的公共利益原则,有利于实现国家、社会、个人利益的动态平衡,达到法律效果和社会效果的统一。可见,检察机关不起诉裁量中的公共利益衡量是否恰当,有着极其重大的法律意义。检察官通过对公共利益的评估,及时结束没有意义或意义不大的刑事案件,将主要的时间和精力投入到严重的刑事案件中去,不仅可以减少诉讼环节,缩短诉讼时间,还可以避免案件的拖延不决和对被追诉人的超期羁押,更有利于保护被追诉人的权益。

四、我国刑事不起诉制度的完善

自不起诉制度施行以来,随着理论的发展和立法经验的丰富,其在刑事诉讼领域起到了至关重要的作用。然而,尽管《刑事诉讼法》对不起诉制度的规定较为全面,但仍然过于粗疏和原则,司法实践中操作起来尚欠具体,不够细致。比如:对不起诉制度的法律规定不完善,有的案件不能作不起诉决定,导致公共利益不能得到很好的保障;酌定不起诉适用范围过窄,致使公众对检察机关的期望不能得到满足等等。因此,在立法上进一步完善不起诉制度势在必行。

(一)补充和完善法定不起诉的条件

关于法定不起诉的适用条件,各国立法大致相同,其法定事由主要是欠缺“公诉条件”。所谓“公诉条件”,就是指公诉程序有效成立并持续下去的条件。各国在理论和实务上都主张对于欠缺公诉条件的案件,检察机关应当通过不起诉中止诉讼程序。与这些国家所不同的是,我国现行《刑事诉讼法》关于法定不起诉的适用条件的规定并不是很完善,甚至有所缺漏。其主要遗漏了两种情况:一是该案已经判决生效的。“一罪不二罚”、不重复追究是现代刑罚的基本原则,与此相适应,在刑事诉讼程序上也强调“一事不再理”,即对于已经判决生效的案件,不得再次启动刑事诉讼程序予以追诉和审判[3]。因此,如果检察机关在审查起诉时,发现该案已经判决生效的,显然缺乏公诉的条件,自应作出不起诉处理。二是我国法院对案件无管辖权。检察机关在审查起诉时,如果发现案件并不在我国刑法规定的适用范围之内,就意味着我国法院对该案在实体上无裁判权、在程序上无管辖权。对此,显然缺乏追诉的条件,检察机关应当作出不起诉决定。笔者认为,为使我国刑事不起诉制度得到更好的发展,应将已经判决生效的及我国法院无管辖权的案件增补到法定不起诉的适用条件中。另外,对于证据不足的情形,现行刑事诉讼法规定由检察机关酌定起诉。如前所述,证据不足说明犯罪嫌疑不足、公诉理由不足,自不应当提起公诉。可见,对于证据不足不起诉,应当列为法定不起诉的事由,而非酌定不起诉。

(二)适当扩大酌定不起诉的适用范围

在我国现行刑事诉讼法中,酌定不起诉只能适用于“犯罪情节轻微,依法不需要判处刑罚或者免除刑罚”的案件,其适用的案件范围显然过窄。倘若适当扩大酌定不起诉的范围,则我国刑事诉讼不起诉制度将会得到更好的适用。因此,首先可适当突破“犯罪情节轻微”的界限。虽然我国《刑法》规定“犯罪分子有重大立功表现的,可以减轻或者免除处罚;犯罪后自首又有重大立功表现的,应当减轻或者免除处罚。”但是,这些免除处罚的情况并未要求必须是犯罪情节轻微的犯罪,所以这种情况应当突破“犯罪情节轻微”的界限,可作不起诉处理[4]。这样比由法院认定有罪再免予处罚更好,既节约人力物力,又节约时间;既有利于对这些人的教育改造,又有利于对犯罪分子的分化瓦解。其次,可适当突破“依照刑法规定可以免除刑罚”的界限。实践中,有些犯罪分子罪行轻微,犯罪后认罪悔罪,积极弥补所造成的损失,可按法定条件作酌定不起诉处理。此外,考虑到教育挽救人、少捕少判的政策精神及公共利益,也应突破“刑法规定的可以免除刑罚”的界限,作不起诉处理。作为国家公共利益的代表,公益原则应当是检察机关进行刑事诉讼的重要行为原则,当然也是检察机关决定是否提起公诉的根本准则。公益原则要求检察机关在是否追诉的问题上就冲突的公共利益进行价值权衡,如果其他公共利益优于犯罪追诉的必要性,则允许检察机关作出不起诉处理。这正是酌定不起诉制度的价值根基和理论原点[5]。

在英国,公共利益是对刑事案件决定是否起诉的重要标准之一。《英国皇家检察官准则》要求如果案件通过证据检验,皇家检察官必须根据公共利益决定有无必要提起诉讼,并且明显优于那些倾向于支持提起公诉的因素。该准则认为,能够影响提起公诉决定的“公共利益因素”通常取决于罪行的严重程度或罪犯的个人情况。这对我国刑事制度的完善有着极好的借鉴意义。具体而言,第一,在轻微犯罪中,公共利益优于对犯罪的追诉,因而允许检察机关酌定不提起公诉。轻微案件的犯罪人罪责较轻,案情本身也不复杂,对这类案件提起公诉,不仅将导致诉累,而且会导致公共资源的无谓耗费,因此允许检察机关酌定不起诉。第二,在危害国家安全的犯罪中往往涉及国家利益的维护,在对犯罪的追诉可能危及国家利益的前提下,允许检察机关酌定不起诉是因为国家利益优于对犯罪的追诉。根据价值权衡的原理,应当牺牲对犯罪的追诉,以维护“国家安全”这一更为重要的公共利益。第三,在特定案件中,如果一犯罪人的证言对于追究其他重大犯罪有必不可少的重要价值,那么对其他重大犯罪的追诉优于对该犯罪的追诉,因而允许检察机关对该犯罪人酌定不起诉[6]。

(三)补充对未成年人犯罪不起诉的规定

未成年人犯罪是特殊群体的犯罪,与成年人犯罪不同,其年龄小、缺乏知识和生活经验、可塑性强,对未成年人犯罪在法律上应同成年人有所区别。各国的不起诉适用范围虽各有千秋,但在具体的犯罪对象的不起诉中,大多数国家都规定了年龄因素,强调对未成年人的特殊保护。在对青少年犯罪案件的处理上,大多持一致态度。针对青少年可塑性强等特点,重视对青少年犯罪案件的非刑事化处理,不仅适当提高了少年及未成年人犯罪的年龄上限,还适当放宽了不起诉的适用条件,并规定了不同于一般案件的适用程序。据有关资料显示,在德国,只有4%的少年犯被判处监禁刑。日本的比例极少,日本1984年7月15日制定的现行少年法,以保障“少年的健康成长”为基本理念,“家庭法院禁止检察官移送处分时不满16周岁的少年,绝对禁止对不满16周岁的少年进行刑事处分”。在日本,“触犯刑法的轻微的少年”犯罪案件是“起诉犹豫”的主要适用范围之一[7]。因此,对未成年人,我们可以借鉴外国刑事不起诉制度,以求给予他们特殊保护。在对未成年人犯罪的处置上,应当教罚并重,除情节严重者予以处分外,一般以实施保护性管训处分为主。笔者以为,可适当放松我国未成年人犯罪案件在适用不起诉时的条件,在立法上补充未成年人犯罪不起诉的规定。这既不影响控制社会犯罪,又减轻了刑罚执行的压力,也符合诉讼效益原则,是社会进步和文明的表现。

[1] (美)理查德·A·波斯纳.法律的经济分析[M].蒋兆康,译.北京:中国大百科全书出版社,1997.

[2] 卞建林.刑事起诉制度的理论与实践[M].北京:中国检察出版社,1993.159.

[3] 李哲.不起诉若干问题研究[J].国家检察官学院学报,2002,(3).

[4] 陈光中.刑事诉讼法实施问题研究[M].北京:中国法制出版社,2000.

[5] 孙长永.刑事诉讼法学[M].北京:中国检察出版社, 2002.

[6] 张文,陈瑞华,苗生明.中国刑事司法制度与改革研究[M].北京:人民法院出版社,2000.218.

[7] 杨建广.日本起诉犹豫制度对完善我国不起诉制度的启示[J].中山大学学报,1997,(Supp.1).

Ch ina Prosecu tion System Reform and Im provem en t

GAO X ia
(Peop le’s Procu ratorate,PengshuiM iao and Tujia Autonomous County,Chongqing 409600,China)

China p rosecution system since its imp lem entation,both in theory and in p ractice,has been developed significantly. The p roceedingsare consistentw ith econom ic p rincip lesof itsexistence.The hum an rightsare p ro tected to a large extent.An acquittal is avoided.However,in p ractice,the legislative guidelines,legislative technical reasons,crim inal p rosecution system have defects,which need im p rovem ent.Therefore,imp roving the crim inalp rosecution system is no t inevitab le,such as to sup

p lem entand imp rove the legal conditionsof no p rosecution,to add regu lationsof not charging juvenile crim e etc.

non-p rosecution;system;imp rovement

D 925.2

A

1674-0297(2010)05-0039-04

(责任编辑:张 璠)

2010-06-01

高霞(1985-),女,重庆彭水人,重庆市彭水苗族土家族自治县人民检察院侦查监督科工作。