城市农民工住房现状及其解决路径

张道航

(中共大连市委党校,辽宁 大连 116013)

“农民工”一词是中国特定语境下的词汇,国际上也有流入城市的农民,但却没有与之相对应的概念。作为我国特定户籍制度下农村劳动力转移的产物,“农民工”的称呼本身是作为户籍身份的“农民”和作为职业身份的“工人”的一种混合。[1]根据国家统计局对农民工的统计监测调查,2008年末全国共有农民工 24522万人,其中在本乡镇以外就业的外出农民工数量为 14041万人,占农民工总量的 62.3%;本乡镇以内的本地农民工数量为 8501万人,占农民工总量的 37.7%。这里所要研究的是进城务工的农民工,应当是在本乡镇以外就业的外出农民工,如果再加上他们的家属子女,其人口总数应当接近 2亿人。

一、城市农民工的住房现状

农民工来自于农村,他们干的工作多是城市中最脏最累和城市人不愿干的,但是其收入却低于城市职工。所以,这部分人群既是城市中的低收入人群,也是城市中住房最困难的人群。法国社会学家皮埃尔·布尔迪厄为代表的消费社会学的社会分层理论认为,应当按照消费嗜好划分阶级,即一个人属于哪个阶级不在于这个人拥有多少财富,而在于他消费了什么,消费了属于哪个阶级喜欢消费的东西。这一理论为我们提供了解释农民工处于社会底层的新视角。我国农民工外出打工的目的是赚钱养家而非享受,他们大多勤俭节约,生活中吃穿住行用的各项消费都是低水平的,尤其是住房消费更能反映出他们处于社会底层的身份特征。据对北京、上海以及国内部分房地产二线城市的调查,农民工的住房基本分为三类:合租房、单身宿舍和工棚。

改革开放 30年来,我国城市市民人均住房面积已由 1978年的 6.7平方米,上升到目前的28平方米,是 1978年的 4倍多。但这期间,城市农民工的住房条件却几乎没有什么改善,其人均住房面积在个别时期甚至出现下滑的状况。据中南大学社会学系李斌教授等对宁波市农民工住房状况的调查,农民工的人均住房使用面积从 2000年的 3.80平方米下降为 2004年的 3.72平方米,相比之下,宁波城镇居民人均住房使用面积却从 2000年的 15.26平方米增加到 2004年的 17.63平方米,是农民工人均住房使用面积的近 5倍。[2]

从全国其他城市的情况看,与宁波非常接近,农民工人均住房面积与城市市民之间的差距普遍在 4-5倍之间。其中一个值得注意的情况是,农民工的人均居住面积与宏观经济形势存在着一定程度的逆向关系。当经济形势向好或是处于快速上升期,城市用工数量增加,这时每间单身宿舍或是工棚、合租房所容纳的农民工人数也会随之增加,人均居住面积势必减少;而当经济发展处于调整或相对萧条时期,每间单身宿舍或是工棚、合租房所容纳的人数就相对减少,农民工的人均住房面积反而增加。这与城市市民人均住房面积相对稳定,并呈逐年增加的状况明显不同。从李斌等人的调查来看,自 2003年宁波市农民工人均住房使用面积开始呈下降态势,此前基本上是上升的,这与2003年后我国已摆脱东亚金融危机影响,出现经济快速发展和城市用工数量增加的情况是相吻合的。而当 2008年遭遇国际金融危机时,企业用工减少,一些城市的农民工单身宿舍和工棚所容纳的人数也随之相对减少,原来 8-10人的单身宿舍这时只有 4-6个人,农民工的人均住房面积反而比过去增加了。

据中国社会科学院社会学所 2008年的社会状况综合调查表明,至少 63.8%的农村家庭中有成员曾有非农业就业经历,在经历了 2008年的国际金融危机后仍有成员从事非农职业的家庭至少占 55.7%,就个人而言,43.2%的人有过非农就业的经历,目前仍有 26.41%的农村户籍人口从事非农职业。[3]所以,无论是在什么时期,都会有相当数量的农民从事非农产业,也总是会有相当部分的农民工坚守在城市,他们是不会因为在城市的住房条件而做出离开还是留下来的决定的。那些在城市打工和生活的农民工,不但住房面积狭小,与城市市民之间存在较大差距,在住房质量上同样存在着明显差距。

(一)房屋设施不完备。农民工的住房通常没有淋浴设施不说,有的甚至连厕所也没有,要走很长一段路才有公共厕所。相当一部分农民工的住处没有厨房,有的单位甚至不准农民工自己开伙做饭,只准吃食堂,从而加大了农民工的生活支出。个别农民工的住房内,设施简陋到连床也没有,只好打地铺作床。

(二)居住环境差。农民工居住的合租房、单身宿舍和工棚大部分没有专职保洁人员,室内的生活用品、生产工具和各种杂物随意摆放,垃圾无人清扫,有时连起码的生活卫生标准都难以达到。室外环境同样糟糕,脏乱、噪音令人难以忍受,缺少绿化,更没有物业管理。相当一部分农民工为了节省住房支出,租住在距工作地较远的城市郊区或城乡结合部,每天的往返不仅增加了他们的交通费用也增加了时间成本。

(三)缺少安全保障。尤其是城市郊区或城乡结合部的农民工住地,治安管理普遍薄弱,生活在这里的农民工缺少安全保障。2009年 8月,北京崇文公安分局查封了新景家园小区内5处向外出租的地下室,这 5处地下室内共有320个房间,最多时可容纳约 700人居住。这些地下室均属于居民楼的设备层,存在着疏散通道狭窄、防火门被拆除、防火分区被破坏、未按要求设置防排烟设施等问题。那些农民工置生命安全于不顾租住在这里,理由很简单:“虽然这里可能不安全,但每个月只有 350块钱,价格便宜。”[4]

上世纪的 80-90年代,农民工进城务工大多是独身一人,但是进入新世纪以来,相当一部分农民工是夫妻同行,有的甚至还带着儿女举家进城。尤其是在经历了 2008年的金融危机后,那些能够继续留在城市的更多的是选择家庭型居住的农民工。以家庭为单位居住的农民工在住房选择上,首先考虑的是子女的入学问题,其他方面都在其次。由于目前国内许多城市都对农民工子女入学收取相应的借读费,这些费用的收取有时高得农民工家庭根本就无法承受。所以,许多农民工会选择以家庭为单位的群体聚居的方式,因为在这些农民工的聚居区,近年来出现了许多专门面向农民工子女就读的学费相对低廉的学校。目前在北京、上海等城市的城乡结合部,都出现了许多以农民工为主体的流动人口聚居区,而这些流动人口聚居区的住房条件往往更加恶劣。

我国自上世纪 80年代以来的城市住房改革,先后推出了提租发补贴、买房给优惠、建设经济适用房和安居工程、实施住房货币化补贴以及廉租住房等举措。但是,所有这些改革在制度设计上都是只针对城市市民的,并通过户籍壁垒制度严格地将包括农民工在内的所有农村人口排除在外。城市市民可以购买商品房、房改房,困难市民还可以通过住房保障获得住房,然而所有的政策优惠农民工都未曾得到过。这种政策的篇失,不仅进一步拉大了农民工与城市市民之间的住房差距,也使得农民工的住房状况在经历了 30年的改革和发展后,基本上没有多少改观。

二、解决城市农民工住房问题不容小视

进城务工的农民工与城市市民之间无论在住房面积还是居住质量上都存在相当大的差距,但是调查发现,农民工总体的住房满意度却并不算低。原因在于,他们大多不是将城市市民作为住房攀比的参照。农民工从农村来到城市后,最初是与在农村时的境况相比,尽管城市居住条件差,但收入却比在农村多不少,况且有些农民工在农村时的居住状况也并不比他们在城市的合租房或是单身宿舍好到哪里去。即使那些在城市呆上了一阵子的农民工,其攀比对象也多是他们的同类人群。在进城务工的农民工人群中,收入或其他方面的差异是客观存在的,个别人当中甚至还存在较大的差异。然而就住房而言,农民工人群仍然是一个“去差异化”的群体,无论是在工棚、单身宿舍还是在合租的住房中,都会看到个人条件不同的农民工消费着同样的住房。已有的研究表明,城市住房质量的提高对于农民工等外来流动人口的影响很小,这不仅因为农民工被排斥于现行城市住房体制之外,也与他们自认为是城市过客而表现出来的住房决策和行为有关。所有这一切,都决定了农民工人群很少有人提出有关住房方面的诉求,也导致了在我们的住房政策中这部分人群成了“被遗忘的角落”。

与西方国家公民普遍具有民主权利意识不同,中国是一个身份社会,民主权利也是因人的身份而异的。中国的上层人群维权的意识很强,不要说剥夺,就连损害名誉权也要对簿公堂。反之,社会下层人群,比如农民工遭到侵权时,大都采取忍耐的态度。当然,这种忍耐也是有底线的,如果当他们连维持生计的那份应得劳动报酬也不能如期得到的话,则会从求生的本能出发,来为他们的基本权利做出抗争。近年来,许多地方出现的农民工集体讨薪的各种举动,都说明了这一点。正因为如此,农民工的欠薪问题不仅在社会上引起强烈反响,也引起了中央高层的关注。2003年国务院总理温家宝视察三峡工程途中,曾亲自替农民工讨债。消息传出后,全国掀起了一场清欠农民工工资的风潮,各级政府及有关部门采取了一系列措施,财政部还下发了文件要求各级政府部门清理和取消针对农民工的不合理收费。但是,与讨薪相比,农民工在城市的居住权却远未得到社会的认可和重视。

任何一个公平正义的社会都不能容忍社会资源在各成员之间的分配差距无限扩大,尤其是与民生相关的基本生存条件的差距的无限扩大。因为这种差距的扩大,势必带来社会成员之间的裂痕,造成社会张力的增大,给社会带来不稳定因素,更不要说社会和谐。尽管目前农民工的权利意识还主要集中在他们应该得到的那份劳动报酬上,但是随着农民工队伍的不断扩大,特别是农民工由以往单身为主向以家庭为主的居住方式的改变,他们对于住房的关注度必然与日俱增。因为在国人的传统观念当中,家庭与住房是密不可分的。那些怀着“城市梦”举家进城的农民工,同样也怀有城市的“住房梦”。所以,社会不仅应当关注,而且也应当逐步创造条件去满足农民工人群这种与日俱增的追求和梦想。

与许多国家在经历了 20-30年的发展即实现了工业化和城市化不同,目前的中国在经历了 30年的改革和发展后,仍未完成这两项任务,这就是中国的国情。但是,在今后的 20-30年的时间里,中国必须走完工业化和城镇化这两个过程,才能在本世纪中叶跻身于现代化国家行列。而工业化是建立在产业工人队伍发展壮大的基础上的,没有一个高素质的产业工人队伍,任何国家都不可能实现工业化,尤其是像我国这样十多亿人口的大国。然而,改革开放 30年留下的遗憾,不仅仅在于我们尚未实现工业化和城镇化这两项任务,更有产业工人这一社会阶层的断层。仔细观察可以发现,现在的城市市民已经很少还有在企业生产一线岗位上从事劳动的,这些岗位已经基本被农民工替代。正因为如此,党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,“亿万农民工成为产业工人重要组成部分”。[5]但是也应当看到,这些流动于城乡之间的农民工,无论与传统意义上还是现代意义上的产业工人相比,都还有一定的距离。特别是这次金融危机中农民工返乡现象的出现,更让我们看到,如果不从根本上解决农民工进城问题,中国的工业化也就难有一支稳定的和高素质的产业工人队伍。

将农民工打造成一支稳定的产业工人队伍,不仅是工业化的需要,也是改变中国城乡二元结构和推进城镇化的需要。根据第二次全国农业普查资料,2006年我国农户家庭经营耕地平均只有 8.26亩,比 1996年还少了 0.5亩多。这种小农经济的农业经营格局难以提高农业劳动生产率,其增收空间十分有限,只可解决温饱,无法实现富裕。只有减少在农村务农的农民才能让留在农村的农民富裕起来,而减少农民的出路又必须让部分农民进城务工,进而实现农民工身份的市民化。改革开放 30年中,农民工为中国的工业化做出了重大贡献,但由于二元结构体制的束缚却未能同步实现农民工身份的市民化,这不能不说是一个缺陷。正是这一缺陷的存在,也使得我国经济转型呈现出城镇化与工业化不同步的特点,与国际上结构转换的“标准模式”明显不同,并形成了影响中国社会公平和经济持续增长的深层障碍。[6]现在加快城镇化和农民工身份市民化的步伐,实际上带有“补课”性质,但也只有尽快补上这一“课”,解决好农民工市民化的住房、教育、医疗、社保等问题,才能为中国今后的发展铺平道路。

三、解决城市农民工住房问题的路径

农民工在城市遇到的住房困难及其居住状况的窘迫,毋庸置疑,是因为受到其住房可支付能力的制约。2007年,我国城市市民的房价收入比达到了 7.44倍的历史最高水平,让许多城市家庭已经无力自行解决住房问题;这一年,农民工的房价收入比竟高达 16倍以上,这样高的房价收入比,使农民工永远也无法进入城市成为新市民,只能像目前这样住在工棚、单身宿舍和合租房。而现行的某些制度因素,不仅削弱了农民工的住房可支付能力,也使得他们无法像城市市民那样获得政府的住房救济或救助。所以,要改变不具有住房可支付能力的农民工的住房状况,必须从制度的改革和建设入手,并辅之以必要的具体措施。

(一)推进户籍制度改革。我国自上世纪50年代中期开始至今一直执行着严格的城乡分割的户籍制度,这一制度的存在对城乡人口的迁居做出了严格控制。一段时期,就连农民进城务工和经商都要被严格地加以限制和禁止。改革开放以来,城乡之间的人员往来,包括农民进城务工经商已经不再被限制和禁止了。但是,目前这种工作地与户籍登记地之间的分割,不仅扭曲了劳动力市场信息,阻碍了农民工获得合理的劳动报酬,更让农民工无法以合理的价格获得与户籍制度相联系的住房、子女教育、社会保障等公共服务。因此,解决农民工的住房问题必须从解决农民工的身份入手,推进户籍制度改革,废除与户籍制度相联系的各种社会福利内容。这不仅可以使农民工住房问题的解决与普通市民一样被纳入政府的公共服务,同时也为农民工在城市长久定居下来,为农民工的市民化建立起制度基础。废除户籍制度的福利内容,是对中国传统身份社会的挑战,势必会遭遇来自传统观念和各种利益关系的诸多障碍,是一项十分艰巨的改革任务,应当采取逐步推进的改革策略。首先,可以选择在区位条件较差的地区完全放开小城镇、县城和地级市的户籍,将那些长期 (比如 5年以上)在这些城镇或城市务工经商的农民工及其家属子女,登记为城市户口,并将其纳入城市社会保障体系之中,解决其住房、医疗、养老以及子女入学等问题。在此基础上,逐步将这项改革向区位较好的地区推开,最终在全国范围废除户籍制度的福利内容。

(二)变革现行土地制度。世界上其他国家在城市化进程中同样伴有大批农民进城的情况,这些农民用卖掉土地后的所得,不仅可以解决在城市的住房问题,有的甚至还可以以此作为在城市谋生的资本。但我国却不同,在现行土地制度下进城农民工根本不可能得到来自于土地的收益,即使是政府的征地所得也没有普遍用于农民致富,甚至还会因为低价征地使许多留在农村的农民变成“三无”农民,成为致贫的一个因素。据中央党校研究室副主任周天勇的推算,1978年以来,城镇建设用地和工矿用地增加了 9500万亩左右,这还不包括上世纪 90年代初和 21世纪初两次大的房地产和开发区热时“征用”而后来被整改“退还”的农村集体土地。按照 2007年土地出让平均价格 41.82万元计算,仅土地价值高达 39.7万亿元。就是保守计算也只有 70%是从农村集体土地征用来的,其他 30%则是通过另外的途径获得的建设用地,1978年以来,农民给中国城镇化和工业化积累的资金也高达 28万亿元左右。[7]这么多的一笔钱,即使拿出一少部分也可以在相当程度上解决农民工在城市的住房问题了。因此,可以考虑实施一项土地变革,由政府部门回购进城农民工的土地,使进城农民工得到一部分进城购房置业的资本;然后,再把政府回购的土地交由农村社区分配给留在农村的原居民。这样,既不改变农村土地集体所有的基本制度,又可以让农民工有了解决住房问题的资金来源,还可以提高农村土地的规模经营程度。从全局和长远看,这既兼顾了各方面的利益关系,也有助于促进城乡一体化的进程,可以说是一项一举多得的战略之举。

(三)建设城市流动人口公共住宅。近年来,全国各地城市为接纳临时过往客人的宾馆酒店增添了不少,但是为居住时间相对较长的流动人口,特别是为接纳包括农民工在内的社会中下层流动人口、价格相对低廉的公共住宅却十分少见。在城镇化进程中,从每个农民工个体看,他们最终成为城市市民总要有一个过程,要改变农民工的住房状况,尤其是初到城市打工的农民工的住房状况,城市必须建设一定数量的公共住宅。上世纪 80年代开始,随着外资的涌入,部分“三资企业”为了稳定员工队伍,保证员工能够按时上下班,在企业周边建设了专供来企业打工人员居住的企业公寓。但是由政府规划和运作的流动人口公共住宅却不曾有过。2007年,重庆建桥工业园区管委会就开创了为流动人口提供公共住宅的先河,投资修建了可容纳 2万多人居住的“蓝领公寓”,并以每月每平方米 5元的价格出租给企业,企业再以同样价位出租或免费提供给员工。而且在“蓝领公寓”住宅区,提供与市民一样平等的城市社区、教育和医疗服务,让农民工也融入了城市生活。[8]与那些“三资企业”投资建设的企业公寓主要是供本企业员工居住不同,这种由政府规划和投资兴建的流动人口公共住宅应当是面向全社会的,它不仅可以为那些在企业打工的流动人口提供食宿,也可以为那些进城从事个体劳动的农民工提供住处。这种城市流动人口公共住宅可以由政府直接投资兴建,也可以由政府做出规划纳入市场运作。无论是由政府还是其他社会组织投资兴建的流动人口公共住宅,都不应当将其视为一种慈善或施舍性的投资,都要进入市场运营并借以提高效率。而且可以预见,有以农民工为主体的庞大稳定的市场需求和可持续的支付能力的支持,这样的投资同样可以获得相应回报。

(四)将农民工纳入城市住房保障体系。住房保障既然是一项保障性措施,那就应当充分体现社会公平公正,应当覆盖全社会,即所有居住在这个城市里的低收入、居住条件差又买不起也租不起房子的困难人群,包括农民工,都能够在同等条件下得到这个制度的荫护,那才是保障性的。况且农民工在我国已经不是个别现象,目前我国所有城市都有一部分生活在城市边缘的农民工,城市不仅为农民工提供了生计,是他们赖以生存的根基,他们的工作和生活已经离不开城市。而城市里那些又脏又累的工作又总是离不开农民工,就是技术性工作也有许多是由农民工从事的,作为今天的城市也已经离不开农民工了。所以,城市没有道理将农民工排斥在住房保障之外,即使是按照国外有些国家通行的“选择性”原则来确定住房保障对象,那也得以住房困难程度作为“选择”标准,而不应当以户籍身份作为“选择”的凭据。目前这种将户籍身份与社会福利挂钩的制度原本就有悖于社会公平公正。因此,在推进户籍制度改革的同时,应当逐步将农民工纳入到城市住房保障体系之中,这不仅是关系社会和谐、也是关系城市劳动力供给和城市发展的长远大计。或许有人会说,农民工在农村有土地、有住房,这些都是他们已经拥有的社会保障,所以也就不该再享受城市的住房保障了。如果是在改革开放初期,这种说法或许还能站得住脚,可是在今天,全国失地农民有 4000万人,那些失去了土地,失去了赖以生存的基本保障的农民大多流落在城市,以打工维持生计,难道城市不应当给他们一份与其他市民同等待遇的保障吗?令人感到欣慰的是,目前有些城市政府已经开始尝试向农民工提供住房保障。在重庆,除了“蓝领公寓”,还有专门面向农民工的廉租住房。与“蓝领公寓”全部是筒子楼不同,面向农民工的廉租住房不仅面积比“蓝领公寓”大,而且全部是套房,可以基本满足农民工一家三口居住。[8]在大连,2008年有 198名在环卫一线岗位工作 5年以上的住房困难农民工,每月可以得到政府发放的 233.4元住房补贴。当然,将农民工纳入住房保障会增加政府的财政负担,但也应当看到,农民工也为政府提供了财政收入,所以各个城市的政府理应像重庆和大连那样,量力而行、尽力而为,逐步将农民工纳入到城市住房保障体系之中。

[1]王小章.从“生存”到“承认”:公民权视野下的农民工问题[J].社会学研究,2009(1):128.

[2]李斌.分化的住房政策:一项对住房改革的评估性研究[M].北京:社会科学文献出版社,2009:237-238.

[3]中国社科院“农民工返乡机制研究”课题组.应对国际金融危机系列调研报告之五——徘徊在城乡之间的中国农民[N].光明日报,2009-04-09(11).

[4]王鹏昊.地下室“群租房”被查封 [N].京华时报,2009-08-06(12).

[5]2008年 10月 12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[N].人民日报,2008-10-20(1).

[6]李成贵.加快推进城镇化政府要支付成本[N].学习时报,2009-08-10(4).

[7]周天勇.房地产财政侵蚀城乡居民利益[N].中国经济时报,2009-07-28(12).

[8]王金涛,李松.重庆“蓝领公寓”:给农民工像样的家[N].新华每日电讯,2009-07-04(2).