浅议铁路建设项目内部审计

胡汛

（铁道部审计中心二处 审计师，北京 100844）

2009年是我国铁路历史上投资规模最大、投产新线最多的一年。全年完成基本建设投资6 000亿元，超过“九五”和“十五”铁路基本建设投资总和。全年在建新线里程达到3.3万km，在建项目投资规模2.1万亿元。2010年，全路安排7 000亿元的基本建设投资。预计2010年至2012年，新线投产达到2.6万km。投资规模大幅度增加，铁路的内部审计应努力做到建设资金全过程跟踪审计，确保建设资金经济、安全、高效地使用。

1 建设项目内部审计的含义及特征

1.1 含义

建设项目内部审计是指组织内部审计机构和人员对建设项目实施全过程的真实、合法、效益性进行的独立监督和评价活动。其目的是为了促进建设项目实现“质量、速度、效益”三项目标。

1.2 特征

1）审计过程的阶段性。一个铁路建设项目少则二三年，多则五六年，建设过程分为前期、中期和后期，因而对建设项目的审计阶段也分为事前、事中和事后审计。

2）审计范围的广泛性。凡是从事建设项目活动的单位、部门都要接受审计部门的监督，如工程管理部门、财务部门、计划部门等。

3）审计方法的灵活性。建设项目大多是各种技术的复合体，每类项目又有其特定的使用目的，工程建设内容、结构、施工方式均具有独特性，这要求对建设项目审计时，采用可行性研究与评估、工程勘察及设计、施工组织管理、工程概（预）算审核等经济技术方法，以便实施更有效的监督。

4）审计内容的复杂性。不仅要审计投资计划安排是否符合国家投资政策，同时要审计资金来源是否正当合理，有无上级主管部门批示的计划；不仅要审计投资的使用是否符合有关财经纪律和概算标准，还要审计投资活动能否获得经济效益；不仅要审计投资建设项目的设计方案是否合理，还要审计投资建设项目的建设标准是否符合有关规定。

2 建设项目内部审计的程序

建设项目审计程序，是进行审计工作必须遵循的先后顺序。按照科学的程序实施建设项目审计，可以明确审计责任，提高审计工作效率和质量。

建设项目审计程序一般可分为准备阶段、实施阶段、报告阶段、后续阶段。在准备阶段中有一个环节非常重要，即初步收集审计资料。在实施项目审计前，整理和收集与建设项目审计有关的法规、政策文件等资料；关注以前年度审计的情况，利用原有的审计资料；调查了解被审计单位的基本情况，如该建设项目的背景资料，批准的项目立项报告、投资计划等；根据项目实际情况制定审计组需要的审计表格，对各方面内容尽量做到全覆盖；根据收集的资料编制确定审计重点和目标，编制质量较高的审计工作方案，为提高审计工作效率和工作质量奠定基础。后续阶段包含的后续审计也很重要，是建设项目内部审计中一个必不可少的环节。后续审计实质上就是对被审计单位执行审计决定的一种继续监督，通过后续审计既监督审计决定的执行，又帮助被审计单位解决问题和落实有关措施。后续审计对于提高内部审计工作质量和审计监督的权威性，保证审计决定的正确执行起着很大的作用。

3 铁路建设项目内部审计的方式及内容

3.1 审计方式

铁道部审计中心自1998年成立，一直对铁路大中型基建项目比较关注。随着铁路建设投资规模的增多，为了贯彻落实铁道部党组对铁路建设项目的审计加大力度，做到全覆盖、不漏项、不间断的要求，2005年，铁道部审计中心要求全路审计部门，从2005年开始，对铁路建设项目的审计实行“分级负责制”，按照建设项目的建设单位层次分工负责审计。2006年，铁道部审计中心制定并下发了《审计中心2006年对铁路建设项目建设资金管理使用情况实施审计的指导方案》，该方案标志着在全路开展规范、标准、有序的建设项目审计工作。2008年，铁道部审计中心下发 《关于明确铁路大中型基建项目的审计范围及工作分工的通知》（审计〔2008〕3号），进一步明确开展建设项目资金审计实行“分级负责、分阶段重点实施”原则，强化建设项目审计监督。

3.2 审计内容

目前，铁路内部审计对建设项目的审计内容是对建设资金的管理和使用情况、建设单位内部控制制度的建立和执行情况进行审计。围绕建设资金的管理和使用这条主线，运用账户入手“抓源头、抓过程”的方法，并结合查询、盘点和现场查看等措施开展审计工作，对建设项目审计中财务管理审计有了较为成熟的审计内容和方法，并能将设计（勘察）管理审计、招投标审计、合同管理审计、设备和物资采购审计较好地融合在财务管理审计中。审计组长将审计组人员分成总体岗位、资金专用岗位等5个岗位开展审计工作，对投资控制和管理、确保建设资金安全发挥了积极的作用。

3.2.1 对建设资金管理方面的审计

在建设资金管理方面的审计内容是：建设资金是否及时足额到达建设单位及建设管理机构；建设单位（建设管理机构）是否按规定存储建设资金，有无乱设账户、多头开户等情况；建设单位（建设管理机构）有无挪用建设资金行为，建设单位的中间环节有无将建设资金违规滞留；建设管理机构拨付工程款的依据是否充分，是否及时、足额；外来投资、基建收入以及其他与建设项目有关的资金是否按规定已经入账，有无隐瞒、截留、转移等行为；销号项目资金的管理使用是否符合规定，有无转移、挪用等行为；建设单位（建设管理机构）各相关环节对建设资金的管理控制制度是否健全、有效。通过建设资金管理方面的审计，确保建设资金安全。

3.2.2 对建设资金使用方面的审计

在建设资金使用方面的审计内容是：检查各年度投资完成情况，是否存在挤列建设成本、虚报投资完成的行为；检查累计完成的投资情况，是否存在超可研批复的问题；检查是否按概算口径及有关规定正确归集建设成本；检查建设单位管理费的支用是否符合国家、部的规定，是否实行年度预算管理，是否有控制支出的具体措施，已支用的总额是否突破概算；建设单位中间环节的费用列支是否规范，向项目分摊是否合理并遵循一贯性原则；检查有无未按规定程序报批违规发放建设单位考核奖励以及其他乱发奖金、补贴的行为；向参建的设计、施工、监理单位支付奖励是否符合合同约定以及有关规定，是否专项核算；建设单位组织招标活动的费用收支情况，是否及时入账，有无收入不入账形成“小金库”以及支出中的严重违规行为；征地拆迁、设计、监理等相关费用的支付是否符合规定，手续是否完备；预备费、降造费是否已使用，内容是否真实、合规，手续是否完备；验工计价手续是否完备、内容是否真实、计算是否准确；有无擅自扩大建设规模、提高建设标准以及其他违规超概算的问题；建设单位（建设管理机构）各相关环节对建设成本的管理控制制度是否健全、有效。通过建设资金使用方面的审计，起到监督、推进和保障作用。

3.2.3 对建设程序等其他方面的审计

在建设程序等其他方面的审计内容是：建设项目的建设程序是否符合规定；建设过程中有关的重要事项或环节是否按规定进行了招投标；建设管理机构对工程质量保证金的预留、列账、管理是否符合规定；建设单位有无违规利用所属主业、附业、多经、技协等单位侵占建设资金，化公为私的情况；抽查参建单位，检查资金的结算情况，是否存在上级单位违规抽调资金，是否存在不及时拨付工程款的情况（主要应从建设单位和投资者代表角度开展审计，审计范围必须限制在审计项目的资金查证上）；被检查单位执行相关的法律、法规、财经纪律的情况；审计决定的执行情况。通过对建设程序等其他方面的审计，对建设程序的规范等起到了作用。

4 提高人员素质，拓宽建设项目审计领域

建设项目审计工作的综合性很强，对审计人员的知识结构要求很高，需要精通工程技术、管理、财务、审计、技术经济等方面的知识。目前铁路内部审计人员组成以财务和经济专业人员为主，缺乏工程技术、概预算、工程造价等专业人才。应引进精通铁路工程技术等方面的人才，加强建设项目审计的培训工作，优化审计人员的知识结构，尽快培养造就一批能胜任铁路基建项目审计的专业队伍。

铁路建设项目大多是国家重点建设项目，应当多考虑国家审计关注的建设项目审计领域。即在以建设资金管理和使用情况作为审计主线的同时，也应积极探索概算执行情况审计、竣工决算审计、工程造价审计、工程管理审计等不同形式的审计，拓宽铁路建设项目审计领域，结合实际情况，尝试多角度、多方式地开展审计工作，为铁路建设项目加强管理、控制（降低）投资、提高效益发挥作用。