我国行政司法监督困境的成因分析

潘 婧

(武汉科技大学 文法与经济学院,湖北武汉430065)

就我国行政司法监督体制在司法实践中出现的种种困境而言,其形成原因是多方面的。有体制上的原因,有传统文化和历史因素的影响,也有制度设计上的局限性等等。本文中笔者将从以下几个重要方面来对我国行政司法监督困境的成因进行分析：司法保护的理念基础比较薄弱;国家权力机构设计造成我国“强行政弱司法”的局面;对法律监督相关理论的研究还不够深入;高校行政法及行政诉讼法学科教育比较滞后;作为审判依据的相关法律因司法实践的需要亟待修订;行政监督体系的合力发挥不够。

一、观念上缺乏必要的深刻认识

在中国两千多年的封建专制统治中,司法一直作为暴力工具出现在人民面前,人们心里充满着对司法的恐惧和排斥。即使在人民建立了自己的政权,以主权者的名义掌握司法权之后,这种心理也难以在短时期内消除,再加上近年来存在于司法队伍自身的各种有失公正的状况,种种情形损害了中国司法机关的权威。在历史的影响下,司法得不到应有的尊重,使司法机关和法官对包括行使行政司法监督权在内的司法行为畏首畏尾,也影响了包括行政司法监督在内的职业效能的发挥。“一个科学配置的权力结构体系,配上一个独立的司法机关在不受任何干预的社会条件下行使司法权,一向被西方法学界视为宪政的‘精髓’”。但从我国的现状来看,人们还远远没有认识到司法机关在国家的政治法律生活中所占据的重要地位和价值。

二、国家权力结构设计制约

中国政权结构是以我国国情为基础,以马克思主义的政权学说为理论指导,以巴黎公社“议行合一”为原则而设计的,是有中国特色的政权结构。我国的根本政治制度是人民代表大会制度,全国人民代表大会是最高国家权力机关,人民代表大会常务委员会是其常设机关。我们从宪法中可以清楚看到,我国在设计权力结构时,并未单独设立国家立法机关,而是将立法权赋予全国人大和其常委会来行使,同时设立了权力机关的执行机关,即国务院;将行政权赋予国务院行使,由其负责国家所有的行政事务;将司法权赋予司法机关行使,并将司法权和司法机关一分为二,规定由人民法院行使审判权,而人民检察院作为法律监督机关行使检察权。从行使权力的角度上来说,全国人大和常委会行使立法权,国务院同时行使“执行”和“行政”两个职能,司法机关行使司法权。三者在这个意义上来说地位是大体平等的,但因为国务院同时担负着国家权力机关的“执行”职能,这种权力机关“代言人”的形象提升了其在国家权力结构中的法律地位;而司法机关只是权力机关的派生机关,法院机构的设立和法官的任命都由权力机关来负责,这是造成“强行政弱司法”局面的一个重要原因。我们再从行政级别上来看,国务院与全国人大常委会在职级上同属于“国家级”,拥有着平等的职级和大致相当的法律地位,而司法机关(这里主要指最高人民法院和最高人民检察院)及其首长的职级却与国务院整整相差一个级别,只相当于国务院下属的部、委的级别。不仅是中央,地方也同样如此,地方司法机关的行政级别同样也只相当于当地人民政府的下一级职级。这也是“强行政弱司法”地位的一个外在反映。

现实中,由于权力分配和行政级别上的差异,再加上传统文化“尊上卑下”观念的深刻影响,国家司法机关在对行政行为进行监督时,往往容易受到同级甚至上级行政机关的干扰,这样就很难保证司法的独立性和公正性,也成为阻碍我国司法监督体制发展进程的一个主要障碍。

三、法律监督理论研究不够

我国的法律理论研究是在实行改革开放制度后起步的。在1982年宪法颁布和实施后,中国法学界就宪法监督、法律监督、宪法司法化等热门话题掀起了讨论和研究的热潮。然而,就“宪法是否能够或应该能够司法适用”的问题上,法学界存在着重大的理论分歧。除开一些居间的意见,大致上可以分为两派,即“挺适用派”和“反适用派”。“挺适用派”认为,任何一部法律就应当能够司法适用,宪法也不例外,并且没有任何法律、法规规定宪法不能作为判案的依据,曾轰动法律界的“中国宪法司法化第一案”——齐玉苓案也为“宪法司法化”提供了有力的现实依据,开创了中国宪法作为民事审判依据的先河。“反适用派”则认为宪法是国家的根本大法,属于政治法,而且“太抽象”,所以不适合作为法院审判案件的依据。值得提出的是,在“反适用派”中有一种观点,认为我国对西方“三权分立”体制是有着高度的警觉性的,在这种指导思想的影响下,起草宪法时就明确拒绝使用“司法”一词,所以应该坚决反对宪法司法化,如果把宪法作为判案依据,那是对宪法的不尊重。学术见解往往能够成为政治决策的先导,由于“反适用派”的学术意见适合了特定的政治意向,故在学术份量上占有优势。

四、行政法和行政诉讼法教育滞后

从一般院校的课程设置来看,刑事诉讼法和民事诉讼法都是独立于它们相应的实体法而单独开课,但是行政诉讼法却在行政法学中进行教学,并且学时也非常有限。由此可见,行政诉讼法在诉讼法的教育中成为最薄弱的环节,学生也自然很难通过教学全面掌握包括行政司法监督在内的基本和系统的知识。再加上法学专业学生的实习也大部分流于形式,更得不到实际的训练,这些原因都在客观上造成了在法院行政审判环节缺失专业素质过硬、训练有素的法官,而在这个领域的优秀律师更是凤毛麟角。这些因素也是造成行政司法监督困境的一个重要原因。

五、行政司法监督相关法律滞后

健全的法律监督体系是保证行政监督效能能够充分发挥的法律基础。我们说行政监督是一种法制监督有两层含义,一是指行政监督是对行政机关实施行政行为的监督,二是指行政监督主体进行行政监督时应依法进行。行政监督如果无法可依,或者不依法进行,就定会导致监督主体的随意性和盲目性,从而破坏监督的权威性。监督主体所行使的监督职权都是由“法”来赋予的,“法”使其更好地发挥监督的作用;而另一方面它对监督工作加以约束,确保监督工作正常运行。改革开放以来,我国加强社会主义法制建设,取得了非常突出的成果。特别是《行政诉讼法》的诞生在我国法治进程中具有不容忽视的意义,对促进和保障政府机关及其工作人员依法从事行政行为具有重要作用。但是,随着社会经济的发展,这部法律已经在司法实践中暴露出一些制度设计上的缺陷,严重滞后于行政审判的现实需要。这也是造成我国行政监督困局的一个重要原因。

六、行政监督体系的合力不足

以行政监督主体对行政机关及其工作人员实施的行政行为进行监督的时间为划分标准,我们可以将其大致划分为事前监督、事中监督、事后监督。从时间的连续性上来看,这三个时间段的监督应该有机结合起来,实施全方位的监督,才能更好地保证行政行为的合法进行,从而实现监督效果的最大化,达到保障行政相对人合法权益的最终目的。近几年来,我国行政诉讼案件明显增加,从积极方面来看,反映了我国公民寻求司法保护的观念不断增强,但另一方面也说明行政监督主体忽视对行政机关及其工作人员的事前监督和事中监督,并未很好地起到监督应有的效果。长期以来,我国行政监督偏重于追惩性的事后监督,把监督工作重点放在“查错纠偏”上,而忽略了违法行政行为发生前的预防和行政行为过程中的控制,使监督工作陷入被动消极的不利局面。如胡长清案就是一个典型的例子。事实上,行政权力的滥用和腐败问题往往发生于行政行为的整个过程,所以最有效的监督应该是问题发生前的预防和控制,把监督的支点往前移,才能防患于未然。

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