完善我国海事审判制度的思考

邓小云

(河南省社会科学院中州学刊杂志社,河南郑州 450002)

海事审判是人民法院依法审理、裁判海事案件的专门活动,它是人民司法工作的重要组成部分。与刑事、一般民事、行政等审判制度相比较,海事审判具有审判机关专门化、涉外特征明显、适用法律多元化、审判程序特殊等特征。我国海事法院自成立以来,在化解海事纠纷、维护社会经济秩序、构建社会主义和谐社会等方面发挥了重要作用。随着加入世界贸易组织后我国对外贸易和航运业的飞速发展,海事法律关系日趋复杂,海事审判工作也面临极大的挑战,改革与完善我国现有海事审判制度成为学界和立法、司法部门的一项紧迫任务。

一、我国海事审判制度的历史沿革

新中国的海事审判工作始于建国初期。当时,海事海商(以下统称“海事”,因二者相互牵连,在一定条件下是同等或统一的概念 )案件数量不多,统一由普通法院民事审判庭受理。1954年全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国人民法院组织法》提出了设置水上运输法院等专门法院的问题。1954年 10月至 1955年 7月,天津、上海、武汉三个水上运输法院成立,武汉水上运输法院又下设了重庆、芜湖、九江、南京四个水上派出法庭。同时,上海市和天津市高级人民法院成为水上运输法院的上诉审法院,最高人民法院还内设了交通运输审判庭。

水上运输法院以审理水上运输系统内部的刑事案件为主,还受理刑事附带民事、交通事故、重大责任事故、海事货损、一般货损、货差等运输纠纷案件。由于新中国建国初期美国对中国实行封锁禁运政策,中国尚无远洋船队,沿海运输的总运量亦很有限,中国的对外进出口货物贸易主要是通过铁路与苏联等国家进行的,所以当时海事案件数量很少。再加上我国当时正大力推行精简节约政策,1957年8月国务院通过了《撤销铁路、水上运输法院的决定》,各水上运输法院及最高人民法院交通运输审判庭于同年下半年全部撤销。自水上运输法院撤销后,原属其管辖的刑事和海事案件分别归地方人民法院的刑事审判庭和民事审判庭受理。同时,除诉讼途径外,海事纠纷还通过仲裁机构仲裁或港航行政主管机关裁处等途径予以解决。实际上,在一个相当长的时期里,海事纠纷的解决主要系由港航行政主管机关调解处理。

改革开放后,为适应经济社会发展的需要,1984年 11月 4日,第六届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》。最高人民法院为贯彻实施这一决定,于 1984年 11月 28日作出了《关于设立海事法院几个问题的决定》,决定设立广州、上海、青岛、天津、大连海事法院。随后,最高人民法院又决定设立武汉海事法院。为加强对海事审判工作的监督指导,1987年 3月最高人民法院设立了交通运输审判庭,后又改制为民事审判第四庭,以监督、指导海事审判工作,协调海事法院与地方法院之间以及海事法院与其他部门之间的关系。1990年 1月 2日,最高人民法院决定增设厦门、海口海事法院。1992年12月 4日,又增设了宁波海事法院。1999年增设了北海海事法院。至此,我国已设立了 10个海事法院,进入了专门海事司法时期,我国专门的海事司法体系正式确立起来。

自海事法院成立以来,经过近 20年的探索、实践,我国海事审判已发展成为一个独具特色的审判门类,有了特定的、专门的审判机关、审判对象以及特殊的审判程序和法律适用原则等,日益显示出旺盛的生命力。据统计,近 20年来我国海事法院和上诉审高级人民法院共受理各类一审海事、海商案件72000件,案件诉讼标的总金额 700亿元人民币,案件类型 60余种,案件数量和种类均居世界首位[1]。在相关法律配套设施的建设方面,最高人民法院在不断总结我国海事审判经验的基础上,参照国际做法,相继系统作出了《关于海事法院收案范围的规定》、《关于涉外海事诉讼管辖的具体规定》、《关于海事法院诉讼前扣押船舶的具体规定》、《关于海事法院强制拍卖被扣押船舶清偿债务的具体规定》、《关于审理涉外海上人身伤亡案件损害赔偿的具体规定(试行)》、《关于审理船舶碰撞和触碰案件财产损害赔偿的规定》、《对“柳林海”轮保函纠纷案中的保函效力的批复》、《关于船舶营运损失和船员工资损失应否列入海损赔偿范围的批复》等司法解释,较好地规范了全国的海事司法活动,促进了海事司法水平的提高。而 1992年 12月 7日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《中华人民共和国海商法》(简称《海商法》),1999年 12月 25日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过的《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》(简称《海事诉讼特别程序法》),则在我国海事审判制度建设中具有里程碑的意义。这些成绩充分表明,新中国的海事审判工作日臻成熟、规范。

二、我国海事审判制度存在的问题

从总体上看,我国海事法律、司法体系已经建立,并逐步走向成熟。但随着我国司法改革的不断推进,尤其是面对加入世界贸易组织后海事纠纷日益增多的严峻形势,我国海事审判制度自身的不足之处逐渐暴露。

1.我国海事法院的审级设置存在弊端

目前我国审判体系和审级总体上实行“四级二审终审制”,而海事审判则实行“三级二审终审制”,其中“三级”为海事法院、海事法院所在地的高级人民法院、最高人民法院。海事法院按我国总体上的“四级二审终审制”属于中级法院,其受理的案件为一审,二审由海事法院所在地的高级人民法院管辖。实践证明,海事法院管辖的地域范围过大,不便于其及时行使管辖权,也不便于当事人进行诉讼,增加了法院和当事人的诉讼成本。这种审级制度的设置未能解决不同类型的案件在审级上的不同需要,海事法院作为中级法院实际上从事着许多基层法院的工作。在海事法院办理的案件中,有很大一部分是由相当于基层人民法院的派出法庭承办的。据统计, 2003年青岛海事法院派出法庭的收案数占海事法院收结案总数的 57.39%,广州海事法院为 58%,武汉海事法院为 61%,有些海事法院甚至已高达70%[2]。在大量案件由海事法院派出法庭审理的情况下,一方面,海事法院实际上从事着许多基层人民法院的工作,与其规格和地位不符;另一方面,大量案情简单、标的不大的海事案件由高级人民法院进行二审,不仅与高级人民法院的规格不相称,客观上也弱化了高级人民法院对海事审判工作的监督和指导职能[3]。

2.我国海事案件管辖有待规范

长期以来,有关海事法院受案范围的立法规定不能很好地得到贯彻执行,导致实践中海事案件管辖不符合法律规定的现象时有发生,一些沿海地方法院违规受理和审判涉外商事、海事案件的情况屡见不鲜。这些现象产生的主要根源在于:地方法院出于地方保护思想或人情关系考虑而强行收案,一些地方法院为增加本院诉讼收费额或为完成考查指标而违规受案等。另外,由于海事法院管辖领域较小,到目前为止,我国海事法院普遍收案较少。

3.海事法院无刑事审判权,弱化了海事审判的职能和权威

我国的铁路运输法院、军事法院等专门法院都享有刑事审判权,其内部都设有专门的刑事审判庭,但海事法院没有刑事审判权。这就弱化了海事审判的职能和权威。赋予我国海事法院刑事审判权的必要性主要体现在三个方面:第一,一些海事案件涉及公海和外籍船舶上的刑事犯罪认定,具有一定法律和专业上的特殊性,地方法院审理难度较大,海事法院在此类犯罪案件的审理上具有专业性优势;第二,海事法院管辖的海事欺诈、民商事侵权纠纷中涉及刑事犯罪、妨碍民事诉讼的案件,因法律上没有规定海事法院同地方法院、检察机关相互协调工作的机制而无法顺利处理;第三,对一些刑事附带民事案件,海事法院只能依自己的职能受理民事纠纷部分,对于刑事部分,当事人只得向其他机关另行起诉,这就增加了案件的诉讼成本和当事人的诉累。

4.海事行政审判的现行弱势状态,难以应对当今复杂的涉外海事审判需要

最高人民法院2001年公布施行的《关于海事法院受理案件范围的若干规定》第 40条、41条明确规定海事行政案件、海事行政赔偿案件由海事法院专属管辖,该法第 60条规定“海洋、通海水域行政主管机关依法申请强制执行的案件,由海事法院专属执行”。上述规定突破了专门法院不能审理行政案件的旧规定,赋予海事法院行政审判权。但是,当前各海事法院对于海事行政案件的审理都未设置专门的机构,没有配备专门的人员,而是由海事或海商审判庭一并审理,其上诉案件则由分管海事海商案件的审判庭审理,即由民事审判庭审理。这样的做法不符合我国司法实践中的常规安排,不利于海事审判人员的业务能力和素质提高,从而也不利于海事行政案件审判质量的提高。

三、我国海事审判制度的改革与完善

我国海事审判制度及审判实践中存在的问题严重制约了海事审判职能的发挥,使海事审判工作难以适应航运高速发展、海事纠纷日益增多的形势要求。基于此,应当从以下四个方面对我国的海事审判制度进行改革与完善。

1.调整海事法院审级

海事法院的审级体制可作如下调整:第一,组建海事高级法院,改革海事法院管理体制,提高海事审判专门化程度。走专门化的审判道路,是我国海事审判体制创新的最终选择。可以考虑在现有海事法院之上设立一个海事高级法院,由其统一规范和指导全国海事司法活动[4]。为了方便当事人提起和应答诉讼,可考虑在北京设置海事高级法院的同时,在南方相应的海事法院所在地 (如宁波或厦门)设立相应的海事高级法院分院。海事高级法院的设立,有利于加强对全国海事审判工作的监督和指导,从而更好地维护我国海事司法的权威和统一。第二,将现有的海事法院明确确定为海事中级法院,其下再设置相应的海事基层法院,后者可以在现有海事法院派出法庭的基础上组建[5]。对不服海事基层法院裁判的案件,由海事中级法院即目前的海事法院负责二审;对不服海事中级法院裁决而提起上诉的案件,由海事中级法院所在地的高级法院管辖或由新成立的海事高级法院管辖。这样,海事案件的审级就与普通地方法院相一致,同为“四级二审终审制”[4]。

2.进一步加大海事专门管辖制度的执行力度,扩大海事法院的案件管辖范围

海事案件的专门管辖制度是我国海事审判制度的基础。2006年《最高人民法院关于海事审判工作发展的若干意见》明确指出要进一步完善海事海商案件专门管辖制度,并规定当事人不得通过协议方式、地方人民法院不得通过改变案由的行为来排除海事法院专门管辖。地方人民法院违反法律规定以及最高人民法院的有关规定受理海事海商案件的,只要一方当事人提出管辖异议,上级人民法院就应当予以支持,将案件移送有管辖权的海事法院审理;上级人民法院发现地方人民法院受理海事海商案件的,也可以依职权将其撤销。这些规定有待进一步落实,最高人民法院应当对海事海商案件的专门管辖问题进行定期专项检查,对违反规定受理案件的,坚决予以纠正并进行通报。

根据海事审判实践的需要,可以适当扩大海事法院的案件管辖范围。如有关陆源污染海域及与海相通的可航水域的污染案件可以由海事法院管辖。目前,陆源污染海域及与海相通可航水域的污染现象十分严重,以渤海为例,国家海洋局发布的《2008年渤海海洋环境公报》显示,面积约 7.7万平方公里的渤海已成为“藏污纳垢”之所,每年高达 28亿吨的大量工业、农业和生活污水从 50余条河流不断涌入渤海。2008年,环渤海沿岸共监测到陆源入海排污口 96个,排污超标率为 82%[6]。海事法院审理此领域的案件具有一定的自身优势,因此,适时扩大海事法院的管辖范围是完全可行的。2006年《最高人民法院关于海事审判工作发展的若干意见》提出要适时调整海事法院的案件管辖范围,充分发挥海事法院跨行政区域设置的优势,充分利用其专业特长,积极支持环保公益诉讼,有选择性地管辖一批此类案件,重点管辖陆源污染渤海水域案件和陆源污染长江水域的案件[7]。希望《若干意见》尽快在海事审判中落到实处。

3.用立法的形式赋予海事法院刑事审判权

立法应明确赋予海事法院刑事审判权,使海事法院审理涉海纠纷的专门知识优势得以更好的发挥。当然,赋予海事法院刑事审判权,并不一定就要配套设置相应的海事检察院,有关公诉案件可以由海事法院所在地的同级人民检察院负责提起。海事法院可以在其内部增设刑事审判庭,通过培训或到高校进修,使审理海上犯罪案件的法官具备相应的专业知识。

4.增设海事行政审判庭

2001年 9月 18日起施行的《关于海事法院受理案件范围的若干规定》将海事行政案件重新划归海事法院审理。为了实现海事行政案件的正常审理,保证此类案件的审判质量,海事法院应尽快设置海事行政审判庭,配备专门的人员,并积极做好人员培训和业务宣传推广工作[4]。

[1]万鄂湘 .法院管辖超越行政区域有利于司法公正[EB/ OL].中国法院网,http://www.chinacourt.org/public/ detail.php.id=290902.

[2]俞灵雨.深入贯彻司法为民要求,全面加强海事法院派出法庭规范化制度化建设[A].万鄂湘.涉外商事海事审判指导[C].北京:人民出版社,2004.3.

[3]付荣.中国海事法院:问题与出路——兼论其他专门法院[J].河北法学,2009,(5).

[4]冯明岗.我国海事审判制度的改革与完善 [J].法律适用,2002,(12).

[5]陈承帼.海事案件管辖视角下的我国海事法院的撤并[J].学术论坛,2007,(7).

[6]2008年渤海海洋环境公报[EB/OL].国家海洋局网站, http://www.soa.gov.cn/hyjww/hygb/yhsshyhjzlgb/lbn/ webinfo/2009/08/1238639586451342.htm.

[7]2006年 10月最高人民法院万鄂湘副院长在全国海事审判工作会议上的讲话 [EB/OL].中国法院网,http:// www.zfwlxt.com/seachdemo/html/2008111111362529678 1976685.h tml.