完善矿产资源价格体系的建议

刘广龙,高 亮

(1.金川集团公司镍钴研究设计院,甘肃金昌 737102;2.河南财政税务高等专科学校,河南郑州 450002)

完善矿产资源价格体系的建议

刘广龙1,高 亮2

(1.金川集团公司镍钴研究设计院,甘肃金昌 737102;2.河南财政税务高等专科学校,河南郑州 450002)

矿产资源价格对其保值增值和国民经济持续稳定发展具有重大意义。矿产资源产权管理和形成合理的矿产资源价格是合理利用资源、建立节约型社会的必备条件。矿产资源资产产权市场、价格机制和经济学效用原则是建立合理矿产品价格体系的基础,文章对我国现行矿产资源资价格体系存在的突出问题、危害性和不合理原因等进行较为详细的经济政策分析。认为价格机制不正常,就不能形成合理的价格,必然导致矿产资源的浪费和严重影响国家资源安全及经济的可持续发展。只有合适的价格才能正确反映矿产品供给和需求,才能正确调动矿产资源流向最需要的地方和行业,从而保证矿产资源最大限度的合理使用。作者在此基础上提出完善矿产资源价格体系的建议。

矿产资源;价格;体系;建议

矿产资源是有限的和不可再生 (水除外)的, 80%以上的能源及工业原材料来自矿产资源,随经济高速发展而不断锐减。矿产资源是国民经济和国防建设的物质基础,如管理不当会成为国民经济持续健康发展的瓶颈。因此在循环经济模式下实行矿产资源资产化管理,建立完善的矿产资源价格体系,以应对安全性和战略性需求,对矿产资源资产的保值增值和国民经济的持续稳定发展具有重大意义。

1 矿产资源价格体系存在的问题及危害性分析

计划经济体制下,国家通过定价和垄断经营,造成上下游产品价格剪刀差,压低矿产品价格和降低下游产业的成本,为工业资本提供原始积累。但矿产资源价格体系的长期不合理,产生诸多危害性甚至影响国家资源安全。1986年《中华人民共和国矿产资源法》实施,开始矿产资源市场化改革。该法规定探矿权和采矿权不允许流转。1996年修改该法,制定矿业权有偿取得和依法转让制度。1998年矿产资源法的配套法律把矿业权从资源所有权中剥离,将矿业权分为探矿权和采矿权,并且允许转让,实行矿业权出让、流转的一级市场与二级市场制度。

1.1 矿产资源产权管理多元分割,诱发矿业短期行为

矿产资源开发涉及勘查、采选、加工和使用等不同的部门和产业。产权理论创始人罗纳德·哈里·科斯认为:没有产权的社会是一个效率绝对低下、资源配置绝对无效的社会;一个好的产权制度对提高经济效益有显著的影响;好的产权制度就是清晰的界定产权且产权可以自由转让。

煤、气、石油、金属等自然资源到底归谁所有?按照宪法和矿产资源法规定:境内所有矿产资源均为国家所有,由国务院行使占有、使用、收益和处分的权利。地表或地下的矿产资源不因其所依附的土地所有权或者使用权的不同而改变。在实际经营中,矿产资源所有权、经营权、行政权三者混淆,以行政权、经营权代替所有权管理,国家资源管理的条块分割和多元分割现象,造成国家作为矿产资源资产所有者代表的地位模糊,产权虚置或弱化,各种产权关系缺乏明确界定,各利益主体间关系缺乏协调,权益纠纷迭起。资源产权的多元分割与无序管理,导致开发利用短期行为严重,利用率低、存量锐减、消耗剧增、资源浪费和环境污染严重。

1.2 矿产产权市场机制和矿产价格体系不健全,致使矿产价格背离价值

制度经济学家阿尔钦认为,“所有定价问题都是产权问题”。产权交易只有在产权市场中进行,才能实现资源的有效配置。矿产资源产权市场是勘探权与采矿权在流转过程中发生的经济关系的总和,矿产资产与产权不明确派生出来矿产资源资产产权转让市场机制不健全。

我国谁占用矿产资源谁就垄断资源的使用权状况,影响资源的优化配置。一级市场上,资源有偿出让比例较低,国家划拨仍占相当大比例。目前大多数国有控股企业,通过行政划拨方式无偿获取矿业权。而国有企业利益并不等同于国家利益,使本应由全体公民共享的公共利益成为资源垄断集团的利益。在收益被垄断集团占有的同时,成本则由社会承担。据调查,目前全国采矿权约 12.6万个,而无偿占有属于国家出资探明矿产地的采矿权约有 7万个。国家对二级市场转让控制较严,使市场中权利的流动性被阻断,缺少交易的灵活性,市场发育不良,难以实现资源的正常配置。各种隐形、变相、非法矿业权交易和转让普遍存在,致使国家的大量矿产资源资产流失。

在社会主义市场经济中,根据矿产资源产权市场机制和经济学效用原则,谁能提供更多租金,谁即能有效拥有和使用矿产资源。矿产产权转让市场机制不健全,矿产资源效用原则难以体现。目前,国内矿产资源成本只考虑直接开采成本,而矿业权勘探、有偿取得、环境治理和生态恢复等成本都没有体现,致使矿产价格体系不健全和矿产资源资产价值评估缺乏统一标准,众多计价方法导致矿权转让定价混乱,普遍出现价格与价值严重背离的现象,造成国有资源资产的大量流失。我国矿产资源资产的价值在探采阶段得不到实现,而是向下游深加工企业流转,造成“找矿不如采矿,采矿不如冶炼,冶炼不如深加工”的矿业现状。矿产资源价格体系及其评估价值不完全等同于交易价格,但它是矿产交易价格最重要的基础。因此,必须建立健全合理的矿产资源资产价格体系。

1.3 长期实行“资源无价”政策,助长资源低效率利用

我国矿产资源低价与低效率利用同时并存。20世纪 80年代后期开始研究与酝酿地勘成果、矿产资源有偿使用问题,1994年《矿产资源补偿费征收管理规定》实施,结束了无偿使用历史。但矿产资源储量的取得仍沿用计划经济时期“审批制”办法,补偿费标准相对于资源市场价格微不足道,企业只缴纳少量矿产资源税即取得经营权,只是作了拨改贷的投资改革。我国现行矿产资源补偿费平均为1.18%,国外费率一般为 2～8%,远远低于美国12.5%、澳大利亚 10%的费率。相比之下,国内矿产资源长期处于“低价”甚至“无价”使用,矿产品价格远低于市场价值,矿采行业门槛低和成本低,导致私挖滥采严重,助长资源低效率利用。

1953～1986年的 33年间,国民收入增长 6.83倍(按可比价格),同期能源消耗增长 14.1倍,生铁消耗增长 23.4倍,4种有色金属消耗增长 35倍。数据表明,我国经济发展是建立在矿产资源巨大消耗基础上的。2003年,国内原油、天然气、发电用煤比价为1∶0.41∶0.14,同期国际比价1∶1.04∶0.25,我国天然气和电煤价格明显偏低。2003年,我国 GDP为 1.4万亿美元,约占世界 4%,仅为美国 1/8。但原油、原煤、铁矿石、氧化铝、水泥消耗量分别为世界消费量 7.4%、31%、30%、25%、40%,消耗每吨标煤实现的GDP仅为世界平均水平30%,用水总量与美国相当。据测算,目前煤炭资源回采率仅为30%,共生、伴生矿利用率只有 20%左右,矿产总回收率只有 30%,比世界平均水平低10%～20%。因为取得资源的费用低,我国煤系共生、伴生 20多种矿产,绝大多数没有利用。

1.4 环境外部性补偿机制不健全,致使资源区环境恶化

矿山环境与矿产资源是一体化资源,开发矿产资源不可避免地使用矿山环境资源,从而产生不可耗尽环境外部性问题。20世纪 90年代,全国加强采矿登记管理和建矿前的矿山地质环境影响评价,但目前所开展的生态地质环境保护恢复治理工作,与脆弱的生态环境和破坏现状相比还相差甚远。首先,存在制度不全、管理不严的问题,至今我国尚未有一部矿山地质环境保护的专项法规。第二,整个社会对矿山生态地质环境保护问题还认识不足,重救灾,轻减灾、防灾。第三,矿山生态地质环境保护及恢复治理还处于较低水平,特别是对矿山地质灾害和环境地质问题的防治也是局部和表面的,未做到标本兼治。因此环境成本必须纳入矿产资源价格体系且加大比例。

由于矿山环境成本基本上未纳入到矿产资源价格体系,造成矿产资源区环境劣化,给当地生活生存生产环境带来极大困扰。据不完全统计,全国发生采矿塌陷灾害城市近 40个,严重破坏的 25个。采矿引起塌陷 180多处,塌陷坑 1600多个,塌陷面积1150多平方公里。我国资源采掘企业排放废水占工业废水 10%,产生固体废弃物占工业固体废弃物80%。因露天采矿和废渣、废石、尾矿库等直接破坏与侵占土地面积约 26.3万公顷。采矿破坏地下水均衡系统,导致区域性地下水位下降,行成大面积漏斗。如山西省因采煤造成 18个县 26万人吃水困难,30万亩水田变旱地,全省井泉减少达 3000多处。

1.5 矿产资源低价,威胁国家资源安全

矿产市场一旦出现供过于求,矿产企业为在低价中竞争和顺应市场变化,本能的开采浅、易、富、厚、近的矿产以降低生产成本和增加产量。我国资源总量大,但人均资源量却很低,资源进口不可避免。2002年,中国主要金属原料铜 60%以上、铝 40%、铅 20%、锌 15%靠进口;2003年,我国铁矿石、氧化铝、镍对外依存度分别达 36%、 47%、55%以上。以我国占控制地位向世界出口的焦炭 (出口量占全球贸易量 60%以上。)为例,由于国家只征收极低的资源补偿费用,致使国内焦炭生产成本极低和企业间似乎有无限压价的空间。2004年,世界焦炭价格一度攀升到每吨 400美元,国内焦炭企业雨后春笋般纷纷上马和互相杀价,致使国际市场焦炭价格短期内跌至每吨 150多美元。对于其他焦炭使用国来说,低价买到焦炭,却把污染和事故留给中国。我国低价资源,实际上是在补贴其他国家,使不少外商热衷于到中国采矿或入股我国矿业。我国石油煤炭等大型国有资源企业都有外资股份,国外投资商以极低成本,享受着我国低价资源带来的极大收益。资源低价诱发的资源浪费加剧了对国外矿产资源的依赖,而国外矿产商频频提价,中国付出沉重代价,这已经危害到国家的资源安全。

2 矿产资源价格体系不合理的原因

2.1 矿产品特性与市场价格机制关系

矿产资源自然属性是资源价格形成的重要前提之一。⑴矿产市场周期性波动,产能间歇性扩张或减少。在一定时期内,由于地理环境、储量等自然条件限制,矿产资源存在刚性较强的供给能力上限,短期内不可能扩大产能。矿产品产能增长缓慢,供给与需求增长相比,存在一个较长的滞后期。因此,在经济快速上涨期,对矿产品需求迅速增加,而产能很难迅速跟上,导致短期内供给不足,矿产品价格快速上涨。⑵矿产品的中短期可替代性较差,导致供给的价格弹性低。在价格上涨情况下,难以快速增加供给,进一步促进价格上涨。中短期可替代性差也会导致需求的价格弹性比较低。价格上涨对需求的影响较弱,不能够通过降低需求来减少价格上涨。⑶经济景气对需求的拉动作用高于价格上涨对需求的抑制作用,因此,呈现价格越上涨,对矿产品的需求越增加的现象。矿产品价格上涨往往是经济景气的伴随性产物。矿产品这些特征对其价格形成在短期至中期发挥重要作用,使价格在中短期内波动幅度加剧。但长期而言,供需在矿产价格形成中仍起决定性作用。

2.2 矿产资源价格体系不完善

关于矿产资源定价的如影子价格法、机会成本法、边际社会机会成本法、成本法结合收益法等很多,由于矿产资源价格受自然与社会属性的多重影响,理论上只有边际社会机会成本法能够真正反映利用一单位某种矿产资源的全部成本。社会成本等于私人成本与外部成本总和,是整个社会从事某种活动时所付出的总的机会成本。边际社会成本等于边际私人成本和边际外部成本之总和。矿产资源的边际私人成本就是其边际生产成本,即收获矿产资源所必须支付的生产成本。而矿产资源的边际外部成本主要由边际使用者成本和边际环境成本两部分构成。边际使用者成本是现在使用资源而不是留给后代使用所产生的成本,它反映了矿产资源稀缺性对资源价格的影响。边际环境成本代表因矿产资源开发利用所造成的全部环境损失。

矿产行业的勘探、矿地征用、采矿、选矿运营等初次投入较一般行业大,正常投产后的开采、选矿成本相对较低。国内外数据表明:维持较高的资源价格可促使企业节约资源投入,同时利于提高资源开采程度和利用效率。矿产资源资产价格应包含资源原始价值和普查勘探等劳动投入形成的价值,并考虑勘查风险、矿藏埋深、储量及储量级别、矿石品位、矿石结构、采选冶难度、基础设施条件等因素。矿产资源边际社会成本不仅包含了生产者收获资源所花费的生产成本,也包含了因资源利用对他人、社会、环境和未来造成的损失,反映出矿产资源效用和稀缺程度变化的影响,从理论上反映了收获利用单位矿产资源全社会所付出的全部代价。目前,边际使用者成本和边际环境成本在我国矿产资源价格体系中没有或未充分得到反映,矿产资源价格体系不完全,既没有反映矿产资源的供求和稀缺状况,也没有纳入企业本应该承担的社会环境成本,其结果是资源价格被贬值。

2.3 矿产资源的行政垄断管理,致使矿产价格体系紊乱而失真

矿产行业具有投资规模大、投资期长等特征,被认为是自然垄断型行业。我国和国际矿产行业自然垄断不同,目前是行政性垄断为主。虽然自然垄断的现实竞争对手少,但存在潜在的竞争对手。一旦垄断主体经营能力下降,这些潜在的竞争对手就会抓住时机,成为新的垄断者。然而,行政性垄断下,权利部门设立较高的行政门槛而限制行业进入,是否能够成为经营者和垄断者由行政权利决定而不是经营能力决定。因此,行政垄断更注重的是与权利部门的关系而不是提高经营能力。

政府的任何价格管制都将影响资源配置的效率,国家定价和行政垄断经营控制矿产资源价格,易造成上下游产品价格剪刀差和价格对资源配置的信号作用发生偏离。对矿产资源价格实行行政管制,市场自我调节能力下降,价格不能根据市场及时调整,不是定得过高就是过低,不能形成真正反映市场需求和资源稀缺性的价格,引发价格和市场紊乱,加剧经济波动幅度。如在通货膨胀时会增加通货膨胀的程度和时间长度。价格定得过高,一方面造成利润过度集中于资源部门,一方面是合理的需求得不到满足,企业要承担更高的生产成本,消费者福利下降。价格定得过低,产生过度消费,加剧资源紧缺程度,侵占未来资源。行政性垄断促使矿产资源经营者获取双重垄断利润:一是提高市场价格获取超过市场平均利润的自然垄断利润;另一是提高成本,并转嫁成本给消费者和其他行业以及整个社会的行政垄断利润,并使价格进一步提高至自然垄断价格之上。

资源价格管制使矿产价格失真,势必造成对资源收益权和交易权的侵犯,产权所有人无法进行合理预期,不可避免会影响投资和经营。垄断市场的矿产价格必然高于竞争市场的价格,这部分价格不是经济规律作用的结果,而是权利部门与垄断部门共同作用的结果。因为在垄断利润诱使下,垄断主体通过控制自己的产量来影响市场价格,从而实现自己的利润最大化。垄断主体获得暴利的同时,必然是对消费者和社会利益的侵蚀。

2.4 矿产市场经济环境不完善,价格机制未发挥应有作用

市场经济最基本的法则就是价格在资源配置中起决定性作用,均衡价格形成是供需双方共同作用的结果。当供给大于需求,产品过剩,价格下降;当供给小于需求,产品紧缺,价格上升。价格机制会使矿产资源产能和替代能力都会得到合适调整,从而使长期矿产价格回归到供给与需求均衡水平。近期,我国主要问题并不仅限于矿产品特征引起的中短期价格波动,而是市场经济环境不完善导致的价格机制未能发挥应有作用。国内矿业界把资源性产品特征引起的价格波动与价格机制不完善引起的价格混为一谈,以矿产品特征为借口,人为制造有悖于矿产特性的价格形成机制,不利于矿产品合理价格的形成,进一步加重矿产资源紧缺程度和加剧资源配置的不合理程度,无益于建立资源节约型社会。因此必须把矿产品特征引起的价格波动与价格机制不完善引起的价格偏离分开,使矿产价格机制起到应有作用。

2.5 现有矿产资源税费制度不合理

现行矿产资源税费制度与计征方法不合理表现如下:(1)资源税计征依据不合理。税法规定,根据纳税人不同,确定资源税的课税数量分两种情况,生产产品销售的纳税人以销售数量为纳税数量,自采自用的纳税人以自用数量为纳税数量,这使得已经开采出来但没有销售或没有自用而积压的矿产资源无需交税,等于变相地鼓励过度开采,造成积压和浪费。(2)资源补偿费和资源税未能充分反映矿产资源综合利用与回收水平、矿床的开采技术条件等。⑶资源税费滞后于经济发展速度。如近年国际原油价格长期居高不下,石油企业利润大幅增长,而石油天然气等资源税则依据 1993年《资源税暂行条例实施细则》从量计征。

3 完善矿产资源价格体系建议

矿产资源价格体系失真的根源在于不健全的矿产市场和不完善的矿产资源价格形成机制。因此,完善与改革现行矿产资源价格形成机制势在必行。

3.1 理顺矿产资源产权管理

产权是经济利益主体依法获得经济效益的权利。“多重产权”使所有权产生不确定性,从而挫伤产权主体对资源投资的积极性,或诱发过度开采和短期行为,或引起法律纠纷,或缺乏对资源地居民优先受惠权的考虑。矿产资源所有者只能是国家,国家坚持资源与资产管理并重的原则,把矿产资源纳入国有资产管理,维护国家所有权,将资源产权按照国有、地方、企业和自然人产权分解开来,使四方均获得一定比例产权。建议国家从各资源区的潜在价值、特殊性及未来矿产资源开发战略地位考虑,通过市场机制配置矿产资源,实施矿产资源有偿使用制度和加大资源补偿机制力度,各种经济主体有偿取得矿产资源经营权。在初始矿权配置中,考虑采用二元分布的矿权模式:明确未来国有土地下潜在的、新的矿产资源初始矿权归国家所有,而集体土地下矿产资源初始矿权归地方政府所有,两级所有者均可通过对矿权的转让获取矿权收益。因此,对矿产产权管理体制进行改革是完善矿产资源价格体系的必由之路。

3.2 积极培育和完善矿业权市场

尽快建立具有独立法人资格的矿业权市场交易体系。无论是一级市场的矿业权出让,还是二级市场的矿业权转让,都应该按照公平、公开、公正的原则,实行进场交易、规范操作。大力培育多种经济成分的社会化矿业机构开展矿业权评估、信息服务、代理、法律咨询和经纪等业务,完善矿产资源资产评估体系。规范每个勘查项目必须达到规定的最低投入以后方可交易。采矿权对应的开采范围必须有经矿产资源管理部门批准或备案的地质勘探储量报告和无矿权纠纷。使探矿、采矿权向资金密集、技术密集、方案优化的企业转移。

3.3 强化市场机制,完善矿产资源价格体系

矿产资源价格改革要发挥计划与市场的双重调节作用,国家宏观调控必不可少。但过多行政干预使价格杠杆难以有效发挥作用。如不能加快矿产行业垄断部门的改革,形成充分竞争,单纯的价格放开或以提价来节约资源、提高资源利用效率,不但不能实现合理的价格机制和节约资源的预期,反而会产生高额行政垄断利润,进一步扩大分配不均,将与建立和谐社会南辕北辙。因此,逐步全面放开政府对矿产资源的价格管制,这是完善矿产资源价格形成机制的前提。

矿产品的自然属性不能掩盖资源价格形成的本质,撇开价格决定的一般性规律而过于强调制度和价格管制正是我国当前资源价格失真的重要原因,是影响矿产资源价格合理形成的主要因素。在矿产品价格中必须体现资源的稀缺程度和对环境的破坏,矿产资源以原材料形式输出到其他地区,应当考虑到资源输出的机会成本,因此必须使输出机会成本、边际使用者成本和边际环境成本在矿产资源价格体系中得以体现。

3.4 全面实行矿产资源有偿使用制度

我国“审批制”出让采矿权的弊端是企业获取资源成本低,助长资源浪费。目前我国 15万个矿企中,仅有 2万个通过市场机制取得矿业权,其它均是通过行政方式取得。全面实行资源有偿取得制度,通过公开招投标程序,取得矿产资源所有权。按照“污染者付费、受益者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则,建立受益单位对受损地区的生态环境补偿机制。把采矿权招标与提高矿产资源税、改革矿产资源税征收办法结合起来,才能有效遏制私挖乱采、资源浪费严重的现象。

3.5 调整现行的矿产资源财税政策

对目前矿产资源税收体制进行调整:一是对不同类型矿产资源,据本国储量与使用量、全球储量与税率应该能够反映出不同资源的稀缺性程度,从而鼓励对矿产资源的节约、替代技术和产品的研发和生产。二是要考虑矿产开发过程对环境的破坏以及恢复成本,收取与产量挂钩的“环境恢复税”。三是参照同类型资源出口关税水平,征收国内资源流通税。四是制定矿产资源开发环境资源补偿收费政策或开征环境税,设立可持续发展准备金制度。用于资源开发的生态补偿、发展替代产业、社会善后工作等。

投资矿产地税责不清,就难于判断矿产资源的经济可行性并增加勘查风险。因此,财税制度稳定性比财税优惠更为重要。矿产资源税与矿产资源补偿费都体现了矿产资源国家所有权的利益实现形式,应合并为国际通用的权利金。以解决目前对资源税的争论,也保证了国家从矿产开发中得到公平合理的补偿,维护国家作为矿产资源所有者的权益。提高权利金税率,以矿产品国际或国内市场平均价格变化为基础确定基准税费率,考虑矿产企业承受能力,依据矿产品销售收入,当价格发生变化时,税费率同方向浮动。实行浮动税费率制度,国家财税部门规定浮动范围并实施与监督。

3.6 优化矿产资源利益分享

矿产资源输出、增值必须维护资源区居民的基本利益,确保资源区居民在资源增值中受到实惠。如海湾地区因富产石油,资源与当地居民关联度高,民众能从资源开发中得到丰厚的实惠,百姓很富裕。我国资源开发与当地居民增收脱节,缺乏对资源地居民优先受惠权的考虑。鉴于矿业对经济社会发展的巨大影响,建议国家对资源开发所获得的收益进行分享,从而保障地方政府和资源区居民从资源开发中受益,赢得资源区居民、政府的支持和增强资源区内在的经济活力。

REFERENCES

[1] 冯勤,池仁勇,欧阳仲健.工业技术创新管理[M].北京:中国水利水电出版社,2005.

[2] James R.McGuigan,R.Charls Moyer,Frederick H.deB.Hdrris等.管理经济学(第 10版)[M].北京:机械工业出版社,2006.

[3] 刘广龙.开发海外有色矿产资源的思考[J].采矿技术,2006, 3(23):73-77.

Advices for Perfecting the System ofM ineral Resource Price

L I U Guang-long1,GAO Liang2
(1.Jinchuan Group CompanyNickel and Cobalt Research Institute,Gansu,Jinchang,737102 China; 2.He’nan College of Finance and Taxation,Zhengzhou,450002,He’nan,China)

The price ofmineral resources is of great significance to value preservation and increment and sustained and steady development of national Economy.Propertymanagement ofmineral resources and mineral resources reasonable price is the essential condition to utilize resources and build economical society.The assetsofmineral resourcespropertymarket,the pricemechanis m and principle of utility economics are the foundation to establish a reasonable mineral commodity price system.In this article,the prominent problemswhich existed in currentmineral resources price system,harmfulness and unreasonable causes are analysed in detail.If the price mechanis m is not normal,it can not form reasonable price and must waste the mineral resources and serious influence state resources security and economic sustainable development.Only the right price can correctly reflect the ore supply and demand and mobilize mineral resources to the rightplaceswhere needed itmostly,to ensure the maximum reasonable utilization.Based on this,advices for perfecting the system ofmineral resource price are proposed in this article.

mineral resource;price;system;advice

book=107,ebook=159

F407.1

C

1009-3842(2010)03-0107-06

2010-06-21

刘广龙(1973-),男,甘肃镇原,硕士研究生,高级工程师。研究方向为矿产资源开发及其深加工应用,E-mail:lgldragon@126.com