滨海新区法制建设框架分析

于语和,崔慧姝

(南开大学a.法学院,b.周恩来政府管理学院,天津 300071)

滨海新区法制建设框架分析

于语和a,崔慧姝b

(南开大学a.法学院,b.周恩来政府管理学院,天津 300071)

天津滨海新区作为综合配套改革试验区,要实现党中央、国务院的战略规划与目标,其开发开放过程离不开法律制度的引导和保障。时值滨海新区行政管理体制改革初期,法制建设存在经济产业法律制度不完善、环保生态法律针对性不强、区域法律不协调等问题,应该从完善相关经济法律制度、加强环保生态法律制度建设、协调区域法律等方面加以规整,以便为滨海新区的开发开放提供法律保障,进而促进经济发展,带动整体战略目标的实现。整体战略目标。

滨海新区;法制建设;法律制度

1 滨海新区法律制度现状与问题

1.1 总体法律规划应做出相应调整

时值滨海新区行政管理体制改革数载酝酿终于破茧而出,法律制度建设无疑也要与时俱进做出相应调整。一方面尽量避免体制震荡,另一方面又要大力推进旧体制下未实现的一些规划目标;既要保持政策和法律的统一和延续性,又要积极有效地对原有政策和法律制度做出新发展,最大限度地适应滨海新区现行的新体制架构,保障其顺利平稳发展。

1.2 经济法律配套有待完善

第一,产业投资法律法规不够系统化。《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》明确指出:要把天津逐步建设成为我国产业投资基金发行、管理、交易、信息和人才培训中心。但截止到现在,尚未出台专门的产业投资基金管理办法等相关法律法规,产业投资的运营和管理还没有一部专门的法律规范文件作为法律依据,致使其发展无法得到具体指导。

第二,混业经营探索尚未起步。我国已颁布的《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》和《证券法》等相关法律,严格确立了我国金融业分业经营的框架,履行“分业经营、分业监管”的模式。但混业经营是未来经济发展的一个必然趋势,所以利用国家给予的先行先试的政策优惠,探寻混业经营的可能范围并用相关法律法规规范下来也是当前滨海新区金融改革创新的当务之急。

第三,外商投资法律不够完善。目前,滨海新区外商投资的规范性文件和政府规章分散,内容交叉或重复,有些条款已经不符合现实需要,对外商投资的积极性客观上是一个反向作用,急需全面清理;相关法规文件对外商投资范围限制过紧,与现今出台的国20号文件精神和党中央、国务院对滨海新区的期许并不相符;另外,对外商投资的监管也出现了缺乏法律法规透明度、行政手段占主要地位等等问题。这些都很大程度上削弱了外商投资的的热情和相关产业的发展,长此以往,必将成为滨海新区金融改革创新的顺利进行的软肋。

第四,知识产权保护不力。滨海新区作为综合配套改革试验区,虽然政府在激励创新的政策导向方面力度不断加强,但是与之相配套的知识产权政策导向还不够,与各项产业的结合还不够紧密;同时企业知识产权保护意识也较弱,在研发、生产、经营过程中防范风险意识还不够,与国外企业知识产权纠纷中应对措施不得力,往往处于不利地位;滨海新区还没有统一的知识产权管理机构,也没有统一的管理政策和专职人员等等。

1.3 生态环保法律法规需要进一步优化

滨海新区过去几十年来生态环境问题比较严重,环境承受能力趋向饱和,经济发展和环境保护的矛盾日益突出,如果不能妥善处理好二者关系,环境问题势必成为另一个制约滨海新区经济发展和全面进步的瓶颈。

1.4 区域法律法规不够协调

从党中央、国务院对滨海新区的定位角度出发,滨海新区在和其他地区协调发展以及向东北亚开放过程中存在着一系列法律问题。比如地区间利益多样化、沟通渠道较少、协调成本大,在一定程度上影响发展效率和实效;区域法律制度建设滞后,区域内贸易摩擦不断出现,司法上缺乏有效的实施保障机制等。显而易见,区域法律制度建设的滞后,使得滨海新区的开放开发缺乏必要的协调渠道和法律保障,在和其他地区的协调发展上存在矛盾,在区域经济全球化的进程中处于不利地位。

2 滨海新区法律制度建设框架

2.1 新形势下滨海新区总体法律制度建设规划

第一,提前做好新区立法详细规划,避免随意性和盲目性,使其具有完整性和系统性。根据党中央、国务院对新区建设的要求,在市委、市政府的领导下,按照天津市人大立法规划和市政府规章制定计划,通过实践调研搞清楚滨海新区需要什么样的法律体系,应制定哪些法律、法规、规章,抓紧起草拟定新区管理和发展急需的、对确保新区社会稳定具有举足轻重作用的法规、规章和规范性文件。根据需要和可能,首先制定和颁行确立滨海新区法律地位的基础性的法律和法规,与时俱进地修订滨海新区条例,重新确定滨海新区的法律地位、职权及其与天津市的关系;然后根据急用先立、突出重点的精神,填补空位,反映滨海新区特色,初步保证滨海新区管理工作进入法制轨道,并逐步完善成熟。

第二,明确立法主体。滨海新区的开发开放关系到环渤海地区的振兴和中国的发展,国家和地方都有义务通过立法来引导和保障其发展。因此,滨海新区立法框架中的法规和规章,哪些应由国务院及其有关部门起草颁行,哪些应由天津市人大和政府起草颁行,哪些由滨海新区起草颁行,抑或哪些由滨海新区草拟,由国务院有关部门或天津市人大或天津市政府颁行,都应该提前做好研究,尽快形成共识和付诸实践。从地方层面来说,当务之急是要尽快建立滨海新区人民代表大会,解决立法主体问题,做好新区的立法准备工作,尽快成立研究滨海法制建设的学术研究机构,积极进行滨海新区法制理论课题的研究,主动为新区领导决策和业务部门提供法律服务。

第三,明确立法重心。滨海新区的开发开放伊始,应加快在体制创新、产业升级、扩大开放方面的立法起草和规范性文件制定工作,加强规范各功能区开发管理、促进产业健康发展的立法起草和规范性文件制定工作,完善各管理区基础设施管理、社会事务管理等方面的立法起草和规范性文件制定工作,加强体现滨海新区管理特色、适应现代社区发展需要的立法起草和规范性文件制定工作。按照建立社会主义市场经济体制和滨海新区开发开放总目标的要求,运用探索创新和移植借鉴相结合的方法,逐步构建定位适度、推动有力、特色鲜明、框架科学的滨海新区法律、法规和规章体系,全力为滨海新区的经济乃至社会全面发展保驾护航。

2.2 经济法律制度建设

第一,建立支持创业风险投资的政策体系和法律体系。滨海新区应加大对有前景的创业风险投资活动的引导,支持其成长和发展,在合理限度内出台各种优惠政策,如贷款担保、税收、中介机构的建立等方面予以更大的扶持,带动大量金融资本投向创业风险投资领域;根据国家“先行先试”的政策,深入探索,大胆尝试,广泛借鉴其他国家的实践经验,结合滨海新区开发开放实际情况,先行制定出不同于一般公司的具体管理办法,如风险投资运作体系中的资本出资方式、出资额、对外投资限制、退出机制等,[1]坚持金融改革创新和金融风险防范并举、扩大规模与优化结构并重,既为滨海新区的风险投资企业提供良好的法律环境和法律保障,也为国家在适当时候建立适合我国风险投资发展的法律制度做好基础准备工作。

第二,改善外商投资的法律环境。完善外商投资法规,对已有的规范性文件进行全面清理,适当放宽新区内对外资经营业务和外资准入领域的限制,及时将外商投资法规规章通过各种渠道向全社会公布,提高法律法规透明度。其次,加强行政执法监督,完善行政执法监督机制,提高执法人员素质,重视行政执法知识的培训和考核,预防司法腐败,建立公正的司法环境,切实保障法院的独立性,克服地方保护主义倾向,加强和完善合议庭、独任庭的建设,提高法律从业人员的专业水平,保障法院判决的公信力。[2]

第三,加强知识产权保护法律制度建设。尽快制定滨海新区知识产权保护战略,探索推进知识产权投融资制度,设立滨海新区知识产权交易平台,[3]开辟多种渠道,加大对知识产权保护的法律宣传,提高区内企业知识产权保护意识和能力;建立高度统一的知识产权管理机构,在此基础上创建立法、行政、司法多部门多渠道的协调制度,统一规划,提高力度,创立完善方便快捷的知识产权案件的申诉、受理通道;建立预警机制,严厉打击违法犯罪活动,维护新区内企业的知识产权,促使其健康发展,适应国际化发展需要,成为知识产权保护完善、具有国际竞争优势的区域。

2.3 生态环保法律制度建设

加快滨海新区生态建设,建设海河下游两岸生态廊道,是滨海新区整体规划中极为重要的组成部分,因此贯彻全面、协调、可持续的科学发展观和环境法治思想,针对滨海新区沿海城市特点,加大环境保护的法律建设将不失为我们的明智之举。

政府要根据本地区的实际情况研究修改和制定相关政策和法规,积极引导发展循环经济,加快生态工业区建设,鼓励环保服务型企业落户滨海新区并给予政策优惠,对企业的排放行为实行有力监督,对排污按照污染级别和总量收费,拉大污染级别之间和年总排放量之间的收费差距,对企业的净化设备再投入给予奖励和补贴;敦促、引导盈利企业在排放净化方面加大投入,促使地区经济和生态文明建设协调发展;[4]结合滨海新区的地理特点,吸收陆地环保与海洋环保的各自着重点,把《环境保护法》和《海洋环境保护法》结合起来,吸收借鉴二者的立法意图和技术手段,针对滨海新区城乡特点,结合滨海新区淡水资源缺乏的特点,吸收借鉴新修订的《水污染防治法》,兼顾工业环保和农业环保、城市环保和乡村环保,规定滨海新区的污染防治措施和生态修复措施。[5]

2.4 区域协调法律制度建设

第一,国内毗邻地区协调涵义。无论是从党中央、国务院的战略规划,还是从新区的自身发展考虑,新区与毗邻的北京、河北以及环渤海地区的其他省市之间加强协调与合作都具有重要的意义。借鉴新近出台的东北行政首长协调机制的有益经验,环渤海地区的省市都有必要对一些重大的问题,在行政首长层面进行协商,进行定期研究,来具体协调跨省区重大基础设施项目的建设、产业布局以及区域协调发展等问题,并且对整个地区所面临的一些共性问题进行讨论和协调,提出意见和建议。因此加强地区之间的协调联动,使多方协调渠道、形式和内容法制化规范化也是加强区域协调发展并取得实效的重要举措。

第二,国际协调含义。即滨海新区应与东北亚其他国家和地区之间加强合作协调,利用国际资源和市场,促进自身发展。(1)在立法层面,二者的法律制度建设应涵盖商品贸易、服务贸易、原产地规定、食品卫生检验和动植物检疫措施、技术性贸易障碍和保障措施、反倾销税、政府采购、知识产权、竞争政策、争端解决机制和机构设立、例外条款、一般条款(加入、终止、修改、保留、生效等)以及各附件等;(2)在执法层面,要构建必要的权威的法律组织机构体系,整合现有的领导人会议、部长级会议、合作委员会、贸易谈判委员会和经济合作专家组等机构,设置“磋商、执行、监督”三位一体的职能机构,同时设立若干分工合作机构,履行具体经济合作领域的法律协调和执行职能;(3)在司法层面,需要建立包括争端解决在内的法律运行机制,以协调相互关系,规范合作行为,解决合作争端。[6]

2.5 法律服务制度建设

第一,法院应着眼于滨海新区的建设目标,正确运用政策和法律,围绕新兴业态发展、企业兼并重组、知识产权保护、劳动合同仲裁等新区内产业、企业可能涉及的法律问题下大力气研究和宣传,积极推进法律咨询服务,妥善处理改革发展中出现的新型案件,总结审判实践经验,积极提出司法建议,推动新区立法建制,完善制度建设,为新区的发展创造条件,进一步促进区内经济秩序的法治化和规范化。

第二,进一步完善滨海新区法律监督制度建设。检察系统和检察人员应采取有效措施,预防职务犯罪,强化诉讼监督,维护司法公正,为优化滨海新区的投资环境提供法律保障,维护投资者的合法权益,大力促进国内外企业进入滨海新区。

第三,加强新区管委会法律顾问团建设,可以采取国家正式列编或非列编方式,吸收相关领域专家、学者、律师、公证人员等,为领导决策服务,为各级政府及其职能部门依法行政提供有力的法律服务。加强基层法律服务工作,充分发挥基层法律服务所贴近社区、贴近企事业单位、贴近群众的优势,为社区建设和社会稳定服务,使法律服务更加有机地融入滨海新区的开发开放建设中,为滨海新区综合配套改革的顺利推进和区域外向型经济的进一步发展创造公平、有序的空间。

第四,完善新区专业法律服务机构和人员建设。相关司法行政机关要采取合理有效措施,按照滨海新区的特点在现有的法律服务资源的基础上进行重新整合,对专业法律服务机构真正行使有效管理。法律服务从业机构和人员也应该在借鉴国际先进国家经验同时,对滨海新区即将涉及的法律事务进行超前研究探讨,认真做好国际投资、贸易、融资、招投标、税收、土地、环保等法律事务的研究。同时法律服务机构和新区主体应吸收以往法律服务合作形式多样的有益经验,如2009年11月18日,中国国际经济贸易仲裁委员会天津国际经济金融仲裁中心与于家堡金融区、东疆保税港区、中新天津生态城签署的仲裁法律服务合作协议等,大胆尝试不断探索,努力为滨海新区区域内企业提供争议解决程序性咨询、法律风险防范等完善的法律服务,使法律服务融入滨海新区的开发开放建设中,为滨海新区营造加快发展的法制环境提供源源不断的动力。

3 结 语

结合滨海新区行政管理体制改革内容,在分析滨海新区发展现状的情况下,从促进滨海新区战略

目标实现的目的出发,结合滨海新区建设实际情况,从建立正式的法律制度和有效的运行机制方面进行一些探讨,对实现滨海新区经济的持续发展和改革的不断深入无疑具有重要的意义。

[1] 高晓燕,张磊.完善滨海新区风险投资政策与法律体系的构想[J].现代财经,2007(10):24-27.

[2] 杜伟强.改善外商在滨海新区投资法律环境的建议[J].天津政协公报,2008(6):17-18.

[3] 民革天津市委科教委员会.加强知识产权保护促进滨海新区国际化发展[J].天津政协公报,2008(8):11-12.

[4] 陶津.关于进一步加强滨海新区企业污染物排放管理的建议[J].港口经济,2008(9):25-26.

[5] 王伟.滨海新区构建生态新城的生态学解析及立法思考[J].中国发展.2008(4):27-32.

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[7] 邢春生.加强法制建设推进滨海新区开发开放[J].港口经济,2009(2):8-10.

[8] 曹康泰.中华人民共和国立法法释义[M].北京:中国法制出版社,2000.

[9] 刘苹.国内法律冲突与立法对策[M].北京:中国政法大学出版社,2003.

[10]杨心宇.现代国家的宪政理论研究[M].上海:三联出版社, 2004.

[11]张千帆.宪政、法治与经济发展[M].北京:北京大学出版社, 2006.

Ana lysisof Lega l System in the B inha iNew Area

YU Yu2hea,CU IHui2shub
(a.Law Schoo l;b.Zhou En lai Schoolof GovernmentAdm inistration,NankaiUniversity,Tianjin 300071,China)

The B inhaiNew A rea in Tian jin,as a trial area of comp rehensive reform s to carry out the CPC CentralCom 2 m ittee and the State Council’s strategic p lanning and to achieve the ob jectives,needs legislation to guide and safeguard the opening up and refo rm s.A t the initial stage of adm inistrative reform in the B inhaiNew A rea,there exist som e p rob2 lem s in the legal system:econom ic and industrial legal system is imperfect;environm ental and eco logical law is not strong;and regional law s contradicteach other,etc.It’s necessary for the B inhaiNew A rea to imp rove econom ic legal system,strengthen environm ental and eco logical legal system,and harmonize regional law s to safeguard the opening up and refo rm s,p romote the econom ic developm ent,and achieve the strategic ob jectives.

the B inhaiNew A rea in Tian jin;legislation;legal system

D 922.68

A

1674-2362(2010)05-0068-04

(责任编辑 丁 平)

2009-12-05

于语和(1962—),男,天津人,教授,博士生导师,法学博士,中国人民大学法学博士后,主要从事中国法制史、中西传统政治文化宏观比较研究;崔慧姝(1983—),女,山东临沂人,博士研究生,主要从事中西传统政治文化宏观比较研究。