完善我国公用企业经营机制的路径探析

王志刚

(中共运城市委党校,山西 运城 044000)

完善我国公用企业经营机制的路径探析

王志刚

(中共运城市委党校,山西 运城 044000)

公用企业在我国建立社会主义市场经济体制过程当中,其经营行为具有特殊性,其合法经营活动受到法律保护。但目前公用企业在经营过程中也存在许多问题,主要表现为四个方面:一是存在行政垄断,角色转换不到位;二是滥用市场优势地位,公平竞争难实现;三是加剧社会分配不公,行业收入差距不断扩大;四是法律规定存在漏洞,形成了监管真空。解决这些问题,需要从以下几个方面着手:一是改革管理体制,实现政企分离;二是引入竞争机制,提高经济效率;三是实行价格管制,以公共利益为先;四是规范竞争行为,防止优势滥用。

公用企业;垄断;路径;反垄断法

一、我国公用企业的经营具有特殊性

我国公用企业主要是指供水、供电、供热、供气、邮政、电信、民航、石油、石化等行业的经营者。[1]公用企业在我国经济社会发展中起着举足轻重的作用。和其他的市场竞争主体相比,公用企业既具有一般企业的性质,同时其经营又有其特殊方面,主要表现为以下四点:

(一)业务具有自然垄断性

在市场需求量既定的情况下,由一家企业生产比两家或更多家企业生产更能够节省社会资源,那么这家企业就形成了本行业的自然垄断地位。公用企业天然具有自然垄断的性质。公用企业的产品和服务凭借庞大的网络状管线系统提供给消费者,如果允许竞争,巨大的投资成本与网络的重复建设就会造成社会资源的巨大浪费。

(二)运营目标具有公益性

公用企业的产品或者服务首先考虑的是老百姓的支付能力,所以它的价格不可定得过高,高了就会超出大多数人的承受能力,带来社会的不稳定。从我国的国家性质来讲,公用企业的产品或服务与人民的日常生活结合得愈紧密,企业的赢利性就应当越低。[1]

(三)资金投入具有规模性

自然垄断行业规模经济效应非常显著,相应的网络建设需要大量资金,而且短期内不会盈利,当多家规模相近的企业在一个自然垄断的行业内自由竞争时,由于市场容量有限,而且资金投入巨大,最终的结果可能会是两败俱伤。

(四)政府对企业具有管制性

很明显,公用企业的行业投资大,资金回收时间长,私人企业一般不愿投资;而且,由于这些行业生产的目的主要不是为了赢利,而是为了满足人们生活的基本需求,再加上国家出于安全考虑,也不愿将这些行业交给私人企业经营。因此,公用企业基本上都是由政府投资建立的国有企业。

《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)对我国公用企业经营行为的特殊性进行了规定,保护公用企业的合法经营行为。《反垄断法》第7条规定:“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护。”

二、当前我国公用企业经营中存在的问题

公用企业关系到国计民生,和老百姓的利益息息相关,同时也关系到我国经济能否平衡正常运行,如何发挥好公用企业在社会主义市场经济中的作用,长期以来受到广泛关注。在经济转轨的过程中,我国公用企业还存在一些不容忽视的问题。

(一)存在行政垄断,角色转换不到位

当前,我国不少公用企业从形式上看俨然成为了市场竞争的主体,但实践中与行政管理部门仍有千丝万缕的联系,利益界限模糊不清,这些企业的管理人员大多仍是政府任命的,大多数公用企业仍有着双重的法律地位。一方面,它们是供应自来水、煤气、电力,承担铁路、航空客货运输,从事邮政和电话业务的民事主体。另一方面,在管理机构的职能上,它们又处于行业管理地位。“长久以来,政府对公用企业的规制大多体现在市场进入这个环节上,只授权政府部门或政府所属机构进行投资经营,政企合一,在自然垄断以外又辅之以行政垄断。管制机构与被管理者的关系不是政府可能被利益集团“俘虏”的关系了,而是合谋和利益共同体。”[2]

(二)滥用市场优势地位,公平竞争难实现

主要表现为三个方面:一是滥收费用。某些公用企业因其提供产品或服务的稀缺性,而在市场上任意定价,虽然政府相关部门对公用产品的价格有相应规定,但往往在实践中难以操作,某些公用企业钻了空子,出于赢利的动机制造各种机会,设法为自己牟取不正当的经济利益。二是拒绝交易。拒绝交易是指企业没有正当理由,而拒绝与买方交易,拒绝提供产品或服务。公用企业因其业务的自然垄断性,其所提供产品的特殊性,一旦其拒绝交易就会给对方造成损失。现实中,公用企业断水、断气、断电的现象屡见不鲜。三是强制交易。强制交易是公用企业强制买方接受其提供的与交易对象无关的商品或服务。强制交易在实质上阻碍了其他竞争者与买方接触的渠道,体现不出市场的公平性。

(三)加剧社会分配不公,行业收入差距不断扩大

公用企业职工的高收入、高福利的取得,不是因为采用了高新技术、提高了劳动效率,也不是依靠提升其产品质量和服务质量,凭的就是其自然垄断地位。这种收入既不符合按劳分配的原则,也不属于按资本、技术、土地等法律中规定的其他分配形式,是社会财富分配不公的明显表现。“我国行业收入差距中有一部分是合理的,比如信息传输、计算机服务和软件业的收入较高是由行业技术特点所决定的;但也有很大一部分是由垄断所造成的,是不合理的。”[3]职工年平均工资收入最高的金融、电力、电信、煤气、供水等行业,其工资水平是其他行业的好几倍,而且近几年差距仍在拉大。值得关注的是,这些行业每年还要国家财政对其进行巨额补贴,造成了纳税人负担的增加。

(四)法律规定存在漏洞,形成了监管真空

我国当前在规范公用企业方面法律制度有缺陷。从行业立法来看,由行业监管部门对本行业公用企业市场行为实施监管,其作用十分有限,主要原因是监管部门与被监管的企业常常有着相同的经济利益。大多数情况下,当某些公用企业的经营行为受到社会和公众质疑之时,行业监管部门更多保护的是那些公用企业的利益,而置公众利益于不顾。尤为重要的是,我国目前现行的公用企业行业监管法,大多是本行业自己起草的,或者是立法机关主要征求了行业内大企业的意思,这就必然会造成公众利益受到忽视,我国目前关于公用企业的专门法在很大程度上不是保护竞争,而是保护垄断。

三、完善我国公用企业经营的路径分析

如何更好地发挥公用企业在社会经济生活中的作用,既要使其承担起民生的责任,又要使其正常地参与到市场竞争中,与其他竞争主体公平竞争。这就需要不断完善公用企业经营的体制机制,从内外两方面着手,打造一个良好的企业运行环境。

(一)改革管理体制,实现政企分离

做到政企分离,关键要在体制机制上下功夫,在法律框架内将公用企业的管理职能与营运功能予以明确界定。一方面企业要成为真正的法人实体。通过股份制改造,实现出资者与管理者的分离。将公用企业从单一投资主体转向多元投资主体,由国家控股,国家以投资主体而非行政管理者的身份参与公用企业营运。另一方面,政府在法律框架内要对企业实施监管,使公用企业更好地发挥其为公众利益服务的公共性职能。具体来讲,实践中要做到三个分开。一是实现政企分开,政府职能与企业经营不能合二为一,关键是要把企业还给市场,使公用企业真正成为具有活力和竞争力的市场主体。二是实现政资分开,合理界定政府的行业管理职能与国有资产所有者职能的界限。政府作为出资人,不能直接进入市场参与竞争,市场竞争由市场的主体——企业来完成。政府的作用只是从宏观上把握政策的出台,为各类企业的平等竞争创设良好环境。三是实现政监分开。政监分开的出发点是在政府内部实现决策权与监管权的分离。政策制定要确定产业政策和发展规划,是进行宏观调控;实施监管是确保产业内的所有企业遵守法律法规,防止企业滥用优势地位而损害公众的合法权益,属微观层次。政策制定和监管应当分别由不同的政府机构实施,要确保监管机构的独立性,避免政策部门对监管权进行干预。

(二)引入竞争机制,提高经济效率

在公用企业业务范围内,适当引入竞争机制有利于提高我国公用企业的效率。根据不同行业的特点以及社会经济技术发展的不同,可分别采取一些不同的方式:第一,加快公用企业股份制改造。实践证明,股份制是激活企业活力的有效形式,应当以更大的决心和措施来实施公用企业产权制度改革的力度,通过出售部分国有资产、发行股票吸收民间资本和外国资本等多种形式,形成百花齐放的格局,改变过去国家独资一枝独秀的旧有格局,形成所有者与经营者之间相互制衡、激励与监督的治理机制。第二,放松民间资本的进入管制。对一些盈利性行业,应当逐步降低准入门槛,鼓励民间资本进入。民间资本与国有资本相比,其最大的优势就是充满活力。在这个问题上,不能搞双重标准,表面上欢迎,实践中歧视,要坚决杜绝民间资本进入时存在的“玻璃门”、“弹簧门”现象。第三,区分公用企业的自然垄断业务与非自然垄断业务。对属于自然垄断业务的如对管道、网络等的建设和营运,可继续维持垄断化经营,为克服垄断经营所产生的弊端,可通过公开招标,特许企业在一定期限内经营的方式予以有效规制。对非自然垄断业务,如电力供应、煤气、天然气的供应等,可建构类似竞争的市场,企业之间相互进行价格、质量和服务的竞争。

(三)实行价格管制,以公共利益为先

价格是市场调节的晴雨表,制定合理的价格政策,对价格控制较为严格的公用企业来讲,意义重大。应当严格依据《中华人民共和国价格法》等法律来进行操作,一是实施价格水平的管制。公用企业运营的首要目标是公益性,所以其价格必然要受到政府的严格控制,但同时也要考虑企业的利益,所以应当实行以成本为基础兼顾运营者合理收益来进行定价。在市场成熟的前提下,要逐步放松价格管制,让企业自己来作出定价的选择,政府只是运用法律手段对企业滥用市场权利等反竞争的行为进行规制。二是完善价格体系的管制。对原有的定价体系要逐步完善,尽快形成多样化的价格体系,改变过去价格“一刀切”的单一模式,将定价体系进行细化,分行业、分层次进行定价,如在电信行业,应当根据网络的忙闲区分时段定价,使消费者在不同时段打电话付不同的钱。三是完善价格听证会制度。《价格法》第23条规定,制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格,自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价时,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。在实践操作中,“严格的公共定价制度还应包括公用企业的成本核算应交由公众讨论、审议;参与价格听证会的代表应包括各消费者组织代表、财政部门代表、行业协会代表、人民代表、政协委员、专家等,同时应建立健全代表审查与推选制度。”[4]

(四)规范竞争行为,防止优势滥用

公用企业是一个特殊性行业,即使市场准入条件放宽了,其最终形成的也是一个不完全竞争的市场,而是一个寡头垄断市场。为此,为防止公用企业滥用市场优势,获取不法利润,我国的《反垄断法》在这方面作出了严格规定“,《反垄断法》对公用企业的经营者依法进行监管和调控。”[5]

一是对剥削性滥用的监督。剥削性滥用的监督主要是防止公用企业在提供产品或者服务时滥收费用。《反垄断法》在这方面做了规定,第7条的规定,一方面强调了国家对这些行业的保护,但是另一方面也明确了这种保护并非反垄断法的豁免与适用除外,国家经营的经济事业也是反垄断法所规制的对象范围,[6]在实践中,可以通过以下三种方法认定企业的剥削行为,即空间比较、时间比较、成本加合理利润比较。空间比较主要是针对存在着可比价格的产品;时间比较是那些不存在可比价格的产品或服务,可以用它们过去的价格与现行价格进行比较;成本加合理利润的比较,通过与成本相比较,判断企业所获得的利润是否具有合理性。

二是对防碍性滥用的监管。公用企业如果存在竞争,它们占市场支配地位,为了排挤竞争或者加强其市场支配地位,总会想方设法地使其竞争者难以接近消费者。这种行为主要表现为强制性的交易。即强迫消费者接受其指定的商品或者服务,甚至强迫他们接受与交易无关的商品或者服务。对此,我国《反垄断法》第17条作出了相关规定:1.没有正当理由,拒绝与交易相对人进行交易;2.没有正当理由,限定交易相对人只能与其进行交易或只能与其指定的经营者进行交易;3.没有正当理由,搭售商品或者在交易时附加其他不合理的交易条件;4.没有正当理由,对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇。这些行业都属于《反垄断法》禁止的行为。

公用企业是我国社会主义市场经济的重要组成部分,在我国经济发展中起着举足轻重的作用。随着我国市场经济体制的不断完善,解决好公用企业运营中出现的这些问题,关系到公用企业的健康发展,也关系到我国市场经济的正常运行。

[1]桑林.垄断现状及反垄断执法中的问题[J].法人,2004(7):11.

[2]林毅.浅论公用企业反垄断法的适用[J].宁夏党校学报,2009(5):39.

[3]杨宜勇.收入分配领域的主要问题及其应对.人民日报[N].2010-09-06(7).

[4]张超.公用企业滥用优势地位行为的法律规制[J].商业时代,2010(13):81.

[5]黄勇.管制行业与反垄断法的适用[N].国际商报·贸易导刊,2007-10-26.

[6]全国人大常委会法制工作委员会经济法室.中华人民共和国反垄断法条文说明、立法理由及相关规定[M].北京:北京大学出版社,2007:33-34

[责任编辑:姚晓黎]

Seeking Ways to Perfect Management Mechanism of Our Public Enterprises

WANG Zhi-gang
(Yuncheng Municipal Party School of CPC,Yuncheng,044000,China)

In the establishment process of our socialist market economy system,the management behavior of public enterprises has its own characteristics.So their legitimate management activities are protected by laws.At present,however,the public enterprises meet with some problems in their management process.They are reflected in the following four aspects:firstly,administrative monopoly really exists and role transformation is not realized;secondly,market advantages are abused and fair competition is hard to be realized;thirdly,the social distribution inequalities are increased and the income gap between different professions is widened;fourthly,there are leaks in laws and regulations and there is a vacuum in supervising.In order to solve these problems we need to start from such aspects as reforming management system and separating the administrations and enterprises;introducing competition mechanism and improving economic efficiency,putting into effect the price control and taking public interests at the first place;normalizing the competition behaviors and at the first place;normalizing the competition behaviors and preventing advantages from being abused.

public enterprises;monopoly;ways;antimonopoly law

F121.2

A

1671-5977(2010)03-0062-04

2010-08-10

王志刚(1975-),男,山西长治人,中共运城市委党校讲师,研究方向为宏观经济学。