前进，在改革中实现——访中国人事科学研究院院长 吴江

本刊记者 凤鸣

记者：吴院长，请您谈一下自开始“大部制”以来，我国的政府职能前后对比有什么变化？

吴江：政府职能要真正转变需要完善两个条件：一是随着市场经济越来越成熟，要把能交给市场的交给市场解决；二是随着社会组织越来越成熟，发挥好中介组织、商会等在社会管理、公共服务方面的作用。要提高政府在公共服务和社会管理方面的能力水平，必然要在机构和编制方面给予必要保障。其次，大部制后，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，将促使中央机构的权力运行方式和格局发生转变。

改革前的中央部门通常既管决策又管执行，既要立法又要执法。比如人事部门既要制定公务员法规政策，又要负责具体实施，还要管监督检查，缺少相应的制约机制，影响了行政效率和决策的科学性。这次专门组建公务员局，就较好地解决了决策、执行、监督的相互制约又紧密配合的问题。以往的行政管理体制改革主要目的在于“消肿”，裁汰冗员，精兵简政。相比之下，此次大部制则侧重通过职能整合，理顺关系，将决策、执行和监督环节分开，这个目标在以往的机构改革中是没有的。

改革后，中央部委更加强调决策的制定职能，这必然要求有相应的机构负责执行，这是大部制建立的一个重要内容。随着大部制的推进，特别是“三定”规定的出台，部委内部原有的执行职能也会逐步剥离出来。这些执行机构的专业性强，管理职能比较单一，便于管理特定领域。小政府不一定就要小到什么程度，关键是要合理、科学、效率。目前国际上也不再过分强调机构的规模，比如英国经过半个多世纪的大部制探索，除内阁19个中央机构外，还设有150多个执行机构。可以说，效能是对政府更高的衡量标准。

改革开放以来，我国历经五次政府机构改革，围绕着精简机构到改变政府职能，政府做了很多努力。俗话说，穷则变，变则通，改革是发展前进的动力，政府机构也不例外。本刊记者带着对大部制改革实行前后的问题，走访了中国人事科学研究院院长、党委书记吴江。

随着探索实行职能有机统一的大部制不断深入，议事协调机构也会发生动态变化，一些机构将随大部制发展会越来越少，协调功能也将更多侧重宏观层面，重在部门首长之间的高层议事。

记者：和历次的政府机构改革相比，此次大部制改革方案对政府的工作效率有哪些特点和好的改进，在解决政府部门职责交叉方面有没有什么举措？

吴江:探索性的大部制改革方案的三大特点是：（1）“三权分立”。加入“决策、执行、监督”分立的意图，厘清“三权”、分立归属，而不仅仅是简单地把职能相近、业务雷同的部门加以合并或拆减。（2）部门合并。根据政府职能业务的雷同性、共性和重合性合并了一些部门，但并没有把权力相互监督和制约的部门融合到一个部门里。（3）彻底塑造公共服务型政府。通过减少机构数量，减轻各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济条件下的宏观管理角色定位，利于彻底塑造公共服务型政府。

解决职责交叉、权责脱节的具体成效，还要用制度和法规来理顺职责关系，建立健全部门间协调配合机制。在各地方进行改革探索的过程中，须警惕“工具理性”的误导。比如，绩效考核、问责制等管理创新，要立足于转变政府职能，下放管理权限，提高政府公信力，但有的却借改革之名为本部门扩权争利，考核评比满天飞，基层苦不堪言，有违深化行政管理体制改革的大目标。要避免类似问题再现，需尽快将部门间的权责关系予以法制化。

改革的法制化程度不高，就很难稳固改革成果。中央有一些硬性的规定，就可以降低地方的随意性，如果进一步出台配套的机构编制法等法律法规，就可以避免每次机构改革都去制定“三定”规定。

地方机构改革中，应高度重视改革成果的连续性和可持续性，不要总是翻烧饼。各个地方的体制机制创新，凡是符合中央改革精神，符合地方实际，有利于转变政府职能的都可以纳入到新一轮的改革方案中去。

至于在部门间的交叉职能得以合并以后如何提高政府工作效率，我觉得很关键的是合并以后的这些大部门本身，它们怎样搞好其内设机构的协调和整合问题。过去部门之间的协调，除了有专门的协调机构以外，实际上我们协调的资源不够。通过“大部制”整合之后，相对来说，内部协调的资源就多一些，比如财政手段、经费手段，可进行一些调整，还有干部任用、干部交流等。广大群众哪些方面最需要政府更加有效地提供服务产品，就应该从这些相关部门来入手，这样才能使我们的整合很快见效。这就需要加强宏观管理职能和社会管理、公共服务的职能，即加强解决民生问题的职能。

记者：这次改革改变了以往很多机构的工作模式，这样的改变对于今后的改革是否有一个标杆作用？

吴江：以前的改革模式是，在行政体制运行到第四年的时候，来审视存在的问题，然后基于这四年的成效评估和今后五年的党和政府提出的任务进行调整，到换届前拿出改革方案。这种模式自改革30年来基本运行至今。由于服务于五年的任务，改革是渐进式动态的，是跟党的工作新任务、新判断和经济社会五年规划相适应所提出的适应性改革方案。这样行政体制改革体现了服从性和服务性，即服从于和服务于经济体制改革、政治体制改革、民主政治建设和国民经济发展这些大的国家目标。

它的积极作用，是适应快，短期内有效果，机构改完就能工作。不足之处是整个体制运行是致力于今后五年的工作来调整关系与优化结构，不可能考虑很长远，它就是为组建本届政府服务的，下届还需要再改。可以说，改革30年来行政体制改革从来没有总体目标和总体方案，没有管10年至20年的东西。我们的机构编制、机制、结构都是服务于五年任务的变化。

但党中央、国务院所提出的落实科学发展观，全面建设小康社会的任务，更好发挥市场基础性作用这些长远目标，至少是建立在今后10年和15年这个时间上的。对于这些长远目标，原有行政体制改革模式很难做长远的回应。这样导致改革时管眼前多看长远少。另外相对来说大家缺少预期，不够稳定，政府能力在渐进中很难稳步提高，改革出现反复现象，也就是老百姓说的改革怪圈。

记者：政府的主要工作是社会管理和公共服务，请您详细谈一下大部制改革中对于这方面的设想。

吴江：此次地方政府机构改革的首要侧重点，是转变政府职能，增强地方提供社会管理与公共服务的能力。这是要求地方政府职能转变与中央保持同步。其内涵之一，是要地方政府进一步下放管理权限，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。

地方政府机构改革切忌简单化，切忌职能转变上下一般粗，机构设置上下一定对口。要突出不同层级政府履行职责的重点，形成各级政府职能相互衔接、分工合理的职能体系。不同层级政府职能的差异性，要求通过改革有的职能要弱化，有的职能必须加强，对于基层政府特别需要加强社会管理与公共服务职能。优化组织结构，要从各地实际出发因地制宜确定，有条件的地方可加大整合力度，大部制的探索步子可以快一点，特别是城市政府机构设置要充分发挥城市功能一体化的管理特点。地方政府在强化社会管理、公共服务职能的同时，省、市、县、乡不同层级政府的职责要点也被进一步厘清：省级重在统筹和调控，市、县、乡重在提供具体的管理和服务。

此前的改革往往将整体功能过于理想化，忽略了不同层级、不同地区的市县要因地制宜发挥个体功能。此次地方政府机构改革中央不“一刀切”，这种分层次分职能进行的系统性改革，有利于发挥整体与个体两个效益、中央与地方政府之间的良性互动。

记者：以往的政策出台都是“九龙治水”的模式，此次改革有没有针对这方面做一些工作？

吴江:与按政府专业管理职能设置政府机构的“小部门体制”不同，“大部门体制”的特点是把多种内容有联系的事务交由一个部门管辖，部门权限随之扩充。但是，如果没有决策权、执行权、监督权的相对分离与制约，就没有真正的大部门体制。大部制改革要真正把决策、执行分开，做到相互制约、相互监督，否则容易变成大垄断。这也是防止“大部门体制”改革产生权力膨胀的关键。这次改革首次将以往的机构精简变成转变理顺职能，而且没有设定时间表，也不再是“翻烧饼”式的改革。

要之，大部制改革是政府改革的一个重要组成部分，也是由传统体制下的政府向现代市场经济体制下的政府转型的重要环节。但是，并非通过大部制体制改革，政府改革就彻底完成。应该说，大部制改革只是在结构上完成了对政府功能的精简，但是要形成符合现代市场经济要求的政府管理模式，还需要在机制上增强政府运转的透明度，完善对政府的分权与监督，加强对权力运用的制衡。更重要的是，要把政府自身改革置于国家整体法治建设和宪政框架的构建中，在透明中接受全体国民的参与和监督。惟其如此，才能完整地建立起与现代市场经济体制相匹配的现代政府管理体制与机制，切实提高政府管理水平，更好地服务于全体公民。